6월 2일에 동시 지방선거가 실시된다. 사상 처음으로 유권자는 8개 투표를 한다. 광역단체장, 기초단체장, 광역의회 지역구 및 비례대표의원, 기초의회 지역구 및 비례대표의원, 교육감, 교육의원을 선출하는 투표다. 지방자치의 책임을 질 대표 선출에 직접선거는 바람직하고 이상적인 제도다. 하지만 현실적인 실천과정에서 애로사항이 한두 가지가 아니다. 서울대 교수·한국법학교수회장일반적으로 유권자의 관심은 단체장과 교육감 선거의 후보자 정도다. 나머지는 이들과 가장 가까워 보이는 후보자를 선택할 뿐 누군지도 모르고 투표한다. 기초의원 정당공천 금지 시절에도 1번 단체장을 찍은 사람은 기초의원도 첫 번째 후보, 즉 가번을 찍는 웃지 못할 사태가 벌어졌다. 민주성·정통성·정당성의 논리에만 매몰된 지방선거제도는 결과적으로 현대판 문맹투표로 전락하고 있다. 2006년에 6개 선거에 선거구마다 입후보자가 수십 명에 이르렀지만 투표율은 겨우 50%를 상회했다. 그만큼 국민적 관심이 없다는 증거다.주민의 무관심 속에 선출된 의원들은 당선되자마자 자기 몫 챙기기에만 급급해한다. 민주주의의 이상을 실천하고자 시작한 지방자치에 정작 주인공인 주민은 외면하고 소외되는 가운데 문제점만 드러난다. 고래등 같은 청사 짓기 경쟁, 교류를 끊은 채 꽉 막아버린 자기들만의 인사행정, 감시와 통제로부터 무방비상태에 빠진 행정의 난맥상은 바로 오늘 이 시점의 지방자치 현주소다. 우선 목전에 이른 선거제도부터 근본적인 개혁이 필요하다.첫째, 모든 지방자치 대표자 선거에 직접선거가 바람직한 것인지 의문이다. 지방선거는 의회제적인 의원 직선·단체장 간선 방식과 대통령제적인 단체장·의원 모두 직선제가 있다. 우리는 단체장 직선을 선호한다. 이 때문에 단체장 유고 시에 행정 공백을 초래하고 연이은 재·보궐선거에 너무 많은 혈세가 낭비된다. 장기적으로 간접선거도 검토해 볼 필요가 있다. 민주주의 원리상 지방의원을 간접선거로 뽑을 수는 없다. 그렇지만 4개를 투표하는 현행 지방의원 선거제도는 개혁이 필요하다.기초의원과 광역의원 사이에 선출과정에서부터 역할과 기능에 이르기까지 차별성을 부각해야 한다. 풀뿌리 민주주의의 이상에 맞게 지역주민과 밀착해야 하는 기초의원은 전면적으로 소선거구 상대적 다수대표로 선출하는 게 바람직하다. 광역의원은 지역 주민과 느슨한 연계를 형성하더라도 문제될 것이 없으므로 전면적인 비례대표제를 도입해도 무방하다. 선거구는 도의 경우 기초자치단체의 대표성을 보전하기 위해 시·군 단위별로 하고, 특별시·광역시의 경우 규모와 특성에 따라 자치구단위별·권역별로 하거나 아예 단일 선거구로 할 수도 있다.둘째, 교육자치는 아직도 실험 중에 있다. 교육위원을 통한 간접선거는 극소수의 유권자를 상대로 매수 공작이 벌어졌고 마침내 교육감 과반수가 사법처리되기도 했다. 선거인단을 통해 유권자를 대폭 확대해 보았지만 소기의 성과를 거두지 못했다. 간접선거의 문제점이 드러나자 결국 직선으로 귀착됐다. 교육의 정치적 중립성이라는 이상에 따라 정당공천을 금지하고 있지만 실질적으로 어느 정당이 지원하는 후보인지 다 안다. 기초의원 선거에서 정당공천제를 배제했을 때 실질적으로 정당을 표방한 경우와 마찬가지다. 그럴 바에야 아예 단체장과 러닝메이트 제도를 도입해서 광역자치단체장이 교육감과 더불어 교육자치도 함께 책임지는 형태가 더 낫다. 시·도 교육의원 선거는 더욱 황당하다.결국 지방의원 선거제도만 바꿔도 현재의 8개 투표는 5개로 줄어든다. 교육감 선거를 러닝메이트로 하면 4개로 줄어든다. 4개 정도면 모든 선거의 후보자에 관심을 가질 만하지 않겠는가. 민주화와 지방화의 꿈을 안고 닻을 올린 지방자치가 선거에서 비롯된 주민들의 무관심은 자치행정에까지 이어진다. 이제 다시 선거제도부터 새로 설계하자. 이상에 치우친 제도의 실험은 끝내고 현실과 조화를 이루어 나가자.서울대 교수·한국법학교수회장기고·칼럼은 본지 편집방향과 다를 수도 있습니다.