한·미 동맹 60주년을 맞아 양국 관계의 시금석으로 평가되는 핵심 현안 중 하나가 바로 작전통제권 이양과 환수를 둘러싼 한·미 간 줄다리기다.

6·25전쟁 당시 유엔군사령관에게 넘겼던 한국군의 작전지휘권은 평시작전통제권(평작권)만 되돌려 받았을 뿐 아직까지도 전시작전통제권(전작권)은 한·미연합군사령관인 미군이 행사하는 것으로 돼 있다.

우여곡절 끝에 2015년 12월1일로 조정된 전작권 전환은 지난 5월 말 우리 정부의 재연기 요청으로 전환 논란이 다시 불붙고 있다.

◆작전통제권 이양의 역사적 배경과 평작권 환수

한국군에서 유엔군으로의 작전권 이양은 북한군에 비해 우리 군의 전력이 절대 열세였다는 정황 속에서 이뤄졌다.

작전지휘권 이양이 공식화한 것은 54년 11월17일 체결된 ‘한국에 대한 군사 및 경제원조에 관한 한·미합의의사록’ 체결을 통해서다. 의사록에는 “유엔사가 대한민국의 방위를 위한 책임을 부담하는 동안 한국군을 유엔군사령관의 작전통제하에 둔다”고 명시했다. 작전지휘권의 명칭도 이때부터 작전통제권으로 변경됐다.

이후 베트남 전쟁과 주한미군 철수 등 일련의 변화를 거쳐 78년 11월7일 한·미연합군사령부(한·미연합사·CFC)가 창설된 뒤에는 한국군에 대한 작전통제권을 한·미연합군사령관이 건네받았다.

그러다 작전통제권에 대한 본격적인 논의가 이뤄진 것은 87년 8월 노태우 대통령 후보가 ‘작전통제권 환수 및 용산기지 이전’이라는 선거공약을 제시하면서다. 88년 출범한 노태우정부는 88올림픽의 성공적인 개최와 국력 신장 등을 배경으로 평작권의 조기 전환을 추진했다.

때마침 미국에서 주한미군 감축을 골자로 한 ‘넌-워너 수정안’이 의회를 통과한 것도 영향을 끼쳤다. 90년 2월 들어 노태우 대통령이 리처드 B 체니 미 국방장관을 만난 뒤 작전통제권 이양 논의가 급물살을 탔다.

한국전쟁 발발 직후인 1950년 7월14일 이승만 대통령(오른쪽)은 더글러스 맥아더 유엔군사령관에게 한국군의 작전지휘권 이양을 담은 서신을 보냈다. 이것이 전작권 논란의 시작점이다.

그해 4월 미 국방부가 제출한 ‘동아시아 전략구상(EASI)’ 보고서에 ‘평시작전통제권을 93∼95년에 한국군으로 전환할 것과 90년대 후반에 연합사 해체를 검토한다’는 내용이 담길 정도였다. 미국은 주한미군의 역할 축소에도 우리 정부에 더 많은 방위비분담금을 지불하도록 요구하는 등 압박이 거세졌다.

한·미 양국은 91년 11월 제13차 한·미군사위원회회의(MCM)에서 평작권을 93∼95년 전환하고, 전작권은 96년 이후에 협의하도록 합의했다. 그리고는 93년 제25차 SCM(한·미 안보협의회)에서 ‘한국군 부대에 대한 평시작전통제권을 94년 12월1일부로 한국군 합참의장에게 이양’하기로 결정했다. 당시 김영삼 대통령은 평작권 환수를 ‘제2의 창군’으로 부르며 한껏 의미를 부여했다.

◆노무현정부가 밀어붙인 전작권 전환

전작권 전환 논란은 2005년 10월1일 국군의 날 행사에서 노무현 대통령이 “전작권 행사를 통해 명실상부한 자주군대로 거듭날 것”이라고 밝힌 게 도화선이 됐다.

그해 제37차 SCM에서 한·미 국방장관이 ‘지휘관계와 전시작전통제권 전환에 대한 논의를 가속화’하는 데 합의한 뒤 이듬해인 2006년 9월16일 한·미 정상회담 때는 전작권을 전환한다는 기본원칙에 의견일치를 봤다.

참여정부는 2005년 9월 미국과 전작권 환수 문제 협의를 시작해 2006년 9월16일 한·미 정상회담에서 전작권을 한국군에 전환한다는 기본원칙에 합의했다.

이에 따라 2006년 10월20일 열린 제38차 SCM에서 양국 국방장관은 한국군이 주도하고 미군이 지원하는 형태의 공동방위체계를 구축하는 ‘새로운 동맹 군사구조 로드맵’에 서명하고, “2009년 10월15일과 2012년 3월15일 사이에 전시작전통제권을 한국군으로 전환하고, 한·미 연합군사령부를 해체”하기로 합의했다. 당시 미국은 신속기동군으로의 미군 재배치를 추진하던 중이어서 주한미군의 유연성을 높이는 전작권 전환에 별다른 이견을 제시하지 않았다. 다른 한편으로는 조지 부시 미 행정부가 노무현정부에 대해 갖고 있던 섭섭함과 불만도 미국이 선뜻 한국의 전작권 전환 요구를 수용한 배경으로 거론된다.

국내에선 보수층을 중심으로 전작권 전환 반대·연기 운동이 일기 시작했다. 이에 가세한 국방부는 낮은 정보획득 수준과 지휘통제체계 미비를 이유로 들어 전작권 전환 ‘시기상조론’을 폈다. 이런 상황 속에서 2009년 전작권 환수를 염두에 뒀던 노 대통령이 고집을 꺾자 이번에는 2009년 전환을 주장하는 미국과 이를 늦추려는 한국 사이에 밀고당기기가 빚어지기도 했다.

마침내 2007년 2월23일 김장수 국방장관과 로버트 게이츠 미 국방장관은 ‘2012년 4월17일에 전시작전통제권을 전환’하기로 최종 합의했다.

지난 5월 경기도 연천군 임진강변에서 열린 한·미 연합 도하훈련에서 미2사단 험비가 부교를 이용, 강을 건너는 훈련을 하고 있다. 세계일보 자료사진

◆전작권 전환 변수로 부상한 북핵

북한의 2009년 핵실험과 장거리 미사일 발사, 2010년 천안함 폭침과 연평도 포격사건 등 연속적인 군사도발로 한반도의 안보상황이 악화되자, 전작권 전환 연기론은 또다시 불거졌다. 대선공약으로 전작권 연기를 주장했던 이명박 대통령은 2010년 6월 오바마 대통령을 만나 전작권 전환 시기를 2015년 12월1일로 연기했다. 한반도 상황의 안정적 관리와 내실 있는 전작권 전환을 보장하고, 국민적 안보우려를 해소한다는 명분을 내세웠다.

그 후속조치로 한·미 국방장관은 그해 10월 제42차 SCM에서 2015년 새로운 한·미 동맹의 모습을 공동 전략비전으로 제시하기 위한 포괄적 지침을 제공하는 ‘전략동맹 2015’에 서명까지 했다. 그리고는 신연합방위추진단을 창설, 한국군 주도의 새로운 연합방위체제 구축과 병행한 전작권 전환을 추진했다. 하지만 전작권 논란은 지난 5월 말 우리 정부가 재연기를 요청하면서 새로운 국면을 맞고 있다. 정부는 북한의 핵·미사일 실험으로 바뀐 안보상황, 북한의 오판 가능성, 우리의 준비부족 등을 전작권 전환 연기의 이유로 제시했다. 미국은 공식적으로 가타부타 답변을 내놓지 않고 있다. 

지난 6월1일 싱가포르에서 열린 제12차 아시아 안보회의에서 만난 김관진 국방장관(오른쪽)과 척 헤이글 미국 국방장관. 이 무렵 우리 정부는 미 정부에 전작권 전환 시기를 재연기할 것을 공식 요청했다.

지난달 28일 브루나이에서 김관진 국방장관을 만난 척 헤이글 미 국방장관은 우리 측의 전작권 재연기 입장에 공감하지 않은 것으로 알려졌다. 김 장관은 현지에서 가진 기자간담회에서 “(10월 초) SCM 때도 협의를 계속할 것이고 결론을 언제까지 내자고 정해진 것은 없다”고 밝혔다. 지난 정권의 한 핵심 인사는 “2006년 상황의 재판으로, 미국이 전환 일정에 문제가 없다는데도 우리 정부가 막무가내로 떼쓰는 모습”이라며 “만약 이번에도 미국이 우리의 요구를 받아들인다면 전작권 환수로 얻는 것보다 잃는 것이 더 많을 것”이라고 진단했다.

군사편찬연구소 장삼열 국방사 부장, 박병진 군사전문기자 worldpk@segye.com