기초연금 대상자 축소를 놓고 공약파기니 변경이니 논란이 뜨겁다. 유권자의 표를 얻자니 공약을 남발하게 되고 당선 후 이를 그대로 실천하자니 능력이 모자란다. 신뢰를 유지하려면 공약을 지켜야 하고 경제를 생각한다면 공약을 수정해야 하는 상황, 데자뷰 처럼 익숙한 이 상황은 우리나라에서 5년마다 반복되고 있다.

공약(pledge)은 계약(contract)이 아니다. 선거에서 약속한 것은 계약처럼 반드시 이행해야 하는 것이라기보다는 집권세력이 주어진 정치경제적 상황에서 공약실천을 위해 최선을 다했느냐가 중요하기 때문이다. 그렇다고 공약을 지키지 않아도 괜찮다는 것은 결코 아니다. 공약은 분명한 국민과의 약속이다. 약속을 지키지 못하는 이유를 납득시키지 못하는 정치인과 정당은 국민의 신뢰를 잃는다. 믿을 수 없는 정치인과 정당에 표를 줄 유권자는 없다.

홍성걸 국민대 교수·행정학

우리 정치사에서 공약을 둘러싼 진퇴양난의 경우를 찾는 것은 어렵지 않다. 노태우 정부에서의 주택 200만 호 건설공약은 단기간에 엄청난 규모의 주택공급으로 시멘트 품귀, 부실공사, 부동산시장 교란 등 심각한 피해를 유발했었다. 김대중 정부에서의 벤처기업 2만개 육성공약은 숫자를 채우기 위해 무늬만 벤처인 기업에 대한 묻지마 지원으로 막대한 예산낭비를 가져왔다. 이명박 정부의 747공약은 사실 비전에 불과한 것이었지만 국민의 이해를 구하지 못해 집권 내내 정부의 발목을 잡았다.

노무현 정부에서는 지역균형발전을 위한 공약의 대표 격인 행정수도 이전과 공공기관의 지방이전을 내용으로 한 혁신도시공약은 지역의 기대를 극대화함으로써 이후 정부가 변경시키지 못하게 문자 그대로 ‘대못’을 박았었다. 그 중에서도 행정수도이전 공약은 공약이행 논란 중 최대 사건이라 할만하다. 충청권 표를 의식한 행정수도 공약은 위헌판결까지 받았지만 노 대통령은 위헌 논란을 피하기 위해 행정중심복합도시로 재추진했다. 이어진 이명박 정부도 행복도시로 인한 막대한 행·재정적 비효율을 알고 있었지만 역시 충청권의 표를 의식해 원안추진을 공약했었다. 정운찬 총리의 취임과 함께 행복도시사업의 수정을 시도했지만 당시 가장 강력한 대선 후보로 부상했던 박근혜 의원의 반대에 부딪혀 실패했다.

그런가 하면 국민의 반대에 부딪혀 공약이행이 좌절된 경우도 있었다. 이명박 정부의 한반도 대운하 사업은 정권 초기부터 야당과 시민단체의 강력한 공약이행 반대에 부딪혀 4대강 사업으로 축소됐고, 추진과정 내내 대운하사업의 전 단계라는 의혹이 따라다녔다.

이렇게 보면 공약은 정치세력의 입장이나 정치적 상황에 따라 이행에 대한 입장이 달라지기도 한다. 상황이 이런 데도 여야가 공약 수정이니, 폐기니, 혹은 연기니 하면서 논란을 벌이는 것은 국민을 위한 정도가 아니다.

민주주의는 지배를 받는 사람이 자신을 통치할 사람을 결정하는 인류역사상 가장 아름다운 정치제도지만 완벽한 제도는 결코 아니다. 선거를 통해 주기적으로 통치세력을 교체할 수 있다는 것은 민주주의가 갖고 있는 최대의 장점이다. 그러나 민주주의는 정치세력이 집권을 위해 국가와 사회의 중장기적 미래는 고려하지 않고 단기적 당리당략에 집착해 대중영합적 공약을 남발하게 하는 구조적 한계도 있다. 대중영합적 공약은 국민을 도덕적 해이에 빠지게 하여 열심히 일하지 않아도 먹고 살 수 있다는 환상을 갖게 한다. 돈으로 표를 사는 공약으로 집권한 정치세력이 이를 열심히 실천하면 할수록 국고는 낭비되고 국민은 가난의 질곡을 벗어날 수 없다. 유권자의 현명한 판단만이 무책임한 정치세력으로부터 우리나라를 지켜낼 수 있을 것이다.

홍성걸 국민대 교수·행정학

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