대통령 선거의 계절이다. 주요 대선후보들은 2018년 6월 지방선거에서 개헌을 약속하고 있다. 다음 정부의 구성 방법으로 대연정, 연립정부, 통합정부, 대탕평 정부 구성까지 다양한 행정부 구성 방안들이 제기되고 있다. 이는 역설적으로 정부혁신의 가장 시급하고 중요한 과제가 대통령과 국무총리 관계, 의회·정당·행정부 관계, 국무총리와 행정부처 관계라는 것을 시사한다.

1987년 민주화 이후 정부혁신에서 여전히 불안정한 상태로 남아 있는 영역이 대통령과 국무총리, 장관 등의 핵심 행정부 구성에 관한 문제다. 권위주의 시대에 국무총리는 대독총리·의전총리라는 비아냥이 있었고, 민주화 이후에도 다양한 실험들이 시도됐지만 아직도 안정적인 핵심 행정부 운영에 대한 제도 틀을 마련하지 못하고 있다. 김대중정부에서 DJP(김대중·김종필)연합의 공동정부 구성, 노무현정부 이해찬 총리 시절의 책임총리제가 핵심 행정부 구성 방법으로 시도됐다. 그러나 이는 안정적인 제도 틀로 자리 잡기보다는 정권 성격과 정치적 역학이 작동한 결과물이었다.

2017년 대선에서는 역대 어느 선거보다 핵심 행정부 구성에 대해 다양한 의견들이 제기되고 있다. 다음 정부에서 어느 후보가 정권을 잡더라도 여소야대 정국이고, 이에 따라 야당의 협력이 필수적이라는 점이 논쟁의 배경이다. 세계적인 차원에서도 의회·행정부 관계에 대한 정치 패러다임이 변화하고 있다. 새 의회·행정부 관계의 패러다임인 ‘정치정당의 대통령화(presidentialization of political party)’ 이론은 앞으로 대통령과 국회, 대통령과 국무총리의 제도 틀에 대한 방향을 제시해 주목을 받고 있다.

실제 세계 곳곳에서 대통령중심제와 내각책임제를 막론하고 ‘정치정당의 대통령화’가 일어나고 있다. 내각책임제 국가인 일본과 영국에서도 목격되고 있고 독일과 같은 총리 중심의 국정에서도 예외가 아니다. 아베 신조 일본 총리의 정치는 전통적인 정당정치에 기반을 두기보다는 ‘대중에 직접 호소하기(going public)’에 기대고 있다. 계파 수장들과 협상함으로써 밀실정치를 하기보다는 미디어를 통해 국민을 직접 설득하고 이를 통해 거꾸로 반대파 의원들을 견인하는 전략을 구사하고 있다. 영국에서도 1990년대 토니 블레어 총리 선거 때부터 정당의 중앙집권화가 심화되고 총리가 대통령과 같은 집권적 권위를 갖게 됐다. 앙겔라 메르켈의 독일은 총리 헤게모니(chancellor hegemony)가 강화된 의회제 정부로 진화하고 있다.

2017년 대선 이후 한국 정치에서도 정당 및 정치의 대통령화 현상은 더 뚜렷해질 것이다. 여소야대 정국에서 내년 지방선거를 겨냥한 야당들은 국무총리와 장관 인사청문회에서부터 대통령에게 비협조적일 가능성이 농후하다. 정권 초기에는 대통령 비서실, 행정부처 차관 중심으로 파행적인 국정운영이 불가피할 것으로 전망된다.

이에 정치 기능은 과도하게 대통령에게 집중되고 정치적 부담도 쏠리면서 정치의 대통령화는 가속화할 것이다. 자연스럽게 선거 이후 대통령 권력에 대한 통제와 견제에 관한 정치적 합의의 필요성도 본격 제기될 것이다. 정부혁신의 가장 민감한 부분도 대통령과 국무총리, 총리와 부처 간의 관계다. 1948년 제헌헌법부터 현행 헌법까지 ‘국무총리의 국정 통할권’과 ‘국무회의의 심의권’이 보장돼 있지만 국정운영에 이 제도가 제대로 기능하진 못했다.

지금 국무총리제와 국무회의제도의 원형은 1919년 대한민국임시정부의 ‘대한민국 임시헌법’에 제도적 기원을 갖고 있다. 대한제국의 군주제에서 공화정체로 이행하면서 동아시아적 헌정으로서 ‘보상(輔相)형 대통령제’가 제도화됐다. 1912년 신해혁명 이후 쑨원의 ‘중화민국 임시약법’의 영향을 받아 미국 대통령제와 영국 내각책임제를 수용하면서 그 제도적 정신을 동아시아적 양식으로 변용했다. 주례(周禮)의 총재(冢宰)제나 조선 정도전의 재상중심제에 역사적 뿌리를 두고 있는 제도가 헌법에 도입된 것이다. 대통령을 수레바퀴 중앙, 국무총리를 수레바퀴의 바큇살, 행정부처 장관을 직접 집행을 담당하는 바퀴에 해당하는 것으로 이해하는 국정원리이다.

현대적인 공화정체에서는 주례의 삼공(三公)제도를 원용해 국무총리가 경찰·검찰 등 안전과 관리부처를 관할하고, 경제부총리는 경제부처를, 사회부총리는 교육을 포함한 사회부처를 담당하는 제도로 구체화할 수 있다. 아울러 대통령과 같이 균형적 권력 자원을 확보하기 위해선 총리와 부총리는 국회의원으로 정치적 정당성을 가진 정치인들로 자격 요건을 제한할 수 있다.

2014년 서울대 서베이조사연구센터의 국민의식 조사 결과 대통령과 국무총리의 이상적인 권한 배분은 6대 4의 비율이 22%, 5대 5 절반이 36%로 나타났다. 절반 이상의 국민이 적어도 국무총리의 권한이 40% 이상이어야 한다고 생각한 셈이다. 현행 헌법과 법률 규정에 의한 권한 배분에선 총리 권한이 10%를 넘지 않을 것이다. 국무총리에 대한 국민 인식은 아마 역사적 뿌리나 동아시아적 사유에 기초한 것이라고 할 수 있다. 동아시아에선 3000년 이상 국왕과 재상제도를 기초로 한 ‘보상형 국정운영’에 대한 친화성을 갖고 있어서다.

향후 대통령의 권한 분산 논의에서 대부분 비교헌법적으로 미국과 영국 등 외국 제도에서 대안을 찾을 것이다. 하지만 이제는 외국 이론의 수입보다 우리의 역사문화적 뿌리에서 대안을 모색하는 것으로 눈을 돌릴 필요도 있다. 대통령제와 국무총리제는 제헌헌법 이래 우리 헌정사에서 면면히 흐르는 제도적 뿌리를 갖고 있다. ‘국무총리의 통할권’과 ‘국무회의의 심의권’을 좀 더 제도화하는 것이 시행착오를 줄이면서 대통령 권력을 통제하는 실질적 방법이 될 수도 있다.

특별기획취재팀=김용출·백소용·이우중·임국정 기자 kimgija@ segye. com