행정학자인 필자에게 우리나라 행정의 수준이 어느 정도인지 묻는 사람이 있다. 간단하게나마 즉답을 해야 할 처지인 경우, 나는 우리나라 경제에 빗대어 표현하고는 한다. 국내적으로는 여러 문제가 지적되고 있지만 우리 경제가 세계적 수준으로 성장한 것이 틀림없는 것처럼, 행정도 국제적으로 보면 괜찮은 편에 속한다고. 그러나 조금만 더 구체적으로 평가하려고 하면 사정이 그리 간단치 않다. 어떤 잣대를 적용하느냐에 따라 다른 분석이 가능하기 때문이다.

학계와 실무계에서 자주 인용하는 ‘국가위험안내서’에 의하면, 한국은 ‘관료제 질’ 지표에서 세계 140개 나라 가운데 공동 22위인 24개 나라 중 하나다. 대강 ‘B’ 등급 국가군에 속하는 셈이다. 1인당 국민소득이 3만달러 이상이면서 인구 5000만명 이상인 나라, 소위 ‘30·50 클럽’ 국가 중에서는 프랑스와 더불어 공동 5위(3점)를 점한다. 미국·일본·독일·영국(4점)보다 못하고, 이탈리아(2.5점)보다는 약간 위이지만 하위권에 해당한다. 아시아에서는 공동 1위인 일본·싱가포르(4점) 다음으로, 인도·필리핀·말레이시아·타이완·홍콩과 더불어 공동 2위(3점)이지만, 중국·인도네이사·태국 등(2점)보다는 한 단계 위이다. ‘관료제 질’ 평가에서는 대개 막스 베버의 ‘관료제 이념형’에 부합하는 인적·물적·제도적 하부구조를 얼마나 갖췄느냐가 관건이다. 실적주의 직업공무원제의 요건인 공개채용에 의한 전문 인력의 충원·배치, 적정수준의 봉급·연금 지급, 국가기능의 분화와 통합에 적합한 조직구조화, 행정절차의 표준화 등이 그것이다. 한국은 1950년대까지는 물론 1960년대 말까지도 이 점에서 매우 낮은 수준에 머물러 있었다.

부실했던 한국행정에서 근대 관료제답게 인사에서 공채제도로의 전환, 임금·연금을 포함한 행정비용의 예산 지원, 행정절차의 표준화 등 제도화가 이뤄지기 시작한 것은 박정희 행정부, 특히 1970년대 초부터였다. 1980년대에도 공무원의 국내외 중장기 교육이 확대 실시되는 등 질적 발전이 이어졌다. 1990년대 이후 한국 공무원제도는 한 단계 더 선진화됐다. 민주주의가 공고화됨에 따라 공무원의 신분보장 강화에 이어 공무원단체 결성 허용 등이 이뤄지기 시작한 것이다.

이처럼 하부구조 면에서는 큰 진전이 이뤄졌으나 한국행정의 위상을 깎아내리는 동태적인 요인이 있다. 부패 문제다. 주관적 지표이기는 하지만, 국제투명성기구(TI)가 매년 발표하는 부패인식지수에서 100점 만점에 50점대로, 180개 나라 가운데 45위권에서 맴돌고 있다. 여러 원인이 있지만, 우선 근대 관료제의 핵심 관념인 공과 사의 구분, 즉 공무원의 ‘탈사인성’(脫私人性) 원칙 준수 면에서 여전히 미흡하기 때문이다.

한 가지 더 동태적 측면에서 한국행정을 평가해 볼 것이 있다. 관료제 질을 궁극적으로 행정능력이라는 관념 차원에서 가늠해 보는 일이 그것이다. 흔히 ‘추진력’으로 표현되는, 정책창도(創導) 능력 면에서 한국 공무원들은 세계적으로 뛰어난 수준이라고 봐도 무방할 것이다. 퇴근 시간에 상급자로부터 ‘내일 아침까지 검토해서 보고서를 마련하라’는 지시가 떨어지면, 밤새 보고서를 작성해 다음날 아침에 여지없이 상관 테이블에 올리는 사람이 한국 공무원이다. 자라는 자녀의 얼굴을 잊을 정도로 공무에 열중해 온 사람들이다. 비록 근대 관료제의 정태적인 하부구조는 제대로 갖춰지지 않은 상태에서도, 구미 학자도 인정하는 이처럼 ‘잘 연마된’ 한국공무원의 열성이 한국발전의 원동력이 됐다.

1987년 민주주의 이행 이후 이와 같은 한국 공무원의 정책창도 능력이 급속도로 저하되고 있다. 5년마다 되풀이되는 ‘뒤집기’ 행정, 정책혼선, 그로 인한 사회갈등 등이 주요인에 포함될 것이다. 일전에 문재인 대통령이 국무회의에서 “적극 행정이 정부 업무의 새로운 문화로 확고하게 뿌리내려야 한다”며 “적극 행정의 면책과 장려는 물론 소극 행정이나 부작위 행정을 문책한다는 점까지 분명히 해달라”고 당부했다 한다. 이를 위해서는 후기민주주의 시대에 부합하는 새로운 행정 모델과 공무원 상의 정립이 필요한 시점이다.

정용덕 서울대 명예교수 행정학