이른바 정국의 ‘블랙홀’이 된 ‘조국 사태’로 인해 웬만한 사안은 여론의 대상이 되기 어려운 실정이다. 그러나 이 와중에도 챙길 것은 챙겨야 한다. 더불어민주당과 기획재정부가 추진 중인 대통령과 공공기관장이 임기를 같이하도록 하는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 개정안도 여기에 포함된다. ‘공공기관 자동 물갈이법’으로 불리기도 하는 이 개정안에는 ‘임원추천위원회’의 논의조차 거치지 않고 장관 제청만으로 대통령이 임명할 수 있도록 하는 내용도 포함돼 있다. 한마디로 ‘엽관제’를 제도화하겠다는 것이다.

국내외 행정사에서 시행된 공직인사 제도는 크게 세 유형으로 나눠볼 수 있다. 가장 오래된 방식은 임명권자가 가까운 사람을 임명하는 것이다. 개인적 인연이나 이해관계에 따라 임명하는 정실주의가 그 가운데 하나다. 이것을 이념 및 이론적으로 한 단계 발전시킨 것이 ‘엽관제’다. 이념을 같이하는 정치적 동지를 공직에 임명하는 것이 유권자에게 약속한 정책을 추진하는 데 더 효과적이라는 앤드루 잭슨 미국 대통령의 논리가 뒷받침됐다. 그러나 이 잭슨식 대중민주주의는 얼마 안 있어 수많은 문제점을 드러냈다. 채 반세기도 지나기 전에 논공행상에 불만을 가진 당원 하나가 자기가 선거 과정에서 운동해준 제임스 가필드 대통령을 취임한 지 불과 네 달 만에 쏴 죽이는 일이 발생했다. 그러지 않아도 공직을 차지한 정치인 출신 공직자의 무능력에 대한 문제의식이 사회적으로 점차 들끓던 때였다. 이 사건을 촉발 기제로 엽관제에 대한 전면적인 개혁 운동이 일어났다.

엽관제의 대안으로 제도화되기 시작한 것이 실적주의다. 실적주의의 핵심은 전문직업성이다. 해당 공직에 가장 적합한 전문성을 지녀야 하는 것은 물론이고, 공직자로서의 윤리성 또한 갖춰야 함을 의미한다. 유럽 대륙보다는 늦었으나 미국에서도 19세기 말부터 실적주의가 공직 인사의 지배적인 규범으로 자리 잡았고, 20세기 내내 제도화가 이루어졌다. 대한민국의 시작과 더불어 우리도 본격적으로 실적주의를 추구해 왔다. 시대에 따라 정실주의와 엽관주의가 상대적으로 많게 혹은 적게 현실에서 작동되기는 했으나 적어도 내놓고 하지는 못했다.

근대적인 인사제도로 적어도 한 세기 이상에 걸쳐 세계 여러 나라에서 시행되던 실적주의가 비판의 대상이 된 것은 20세기 말에 이르러서다. 신자유주의 이데올로기의 확산에 따라 국가 역할과 규모의 감축에 더해, 유지해야 할 국가 역할과 방법에 대해서도 친시장주의 방식이 권장된 것이다. 자연히 실적주의 인사제도도 개혁의 대상이 됐다. 직업공무원제는 ‘철밥통’으로, 공직자에 대한 평등한 대우는 ‘연공서열주의’로 시비의 대상이 됐다. 우리의 경우는 서양보다 약 20년 늦은 1990년대 말에 이르러 외환위기 극복 과정에서 친시장적인 ‘신공공관리론’에 따른 행정개혁을 시도해 봤다.

친시장주의 행정개혁은 성과주의를 통해 실적주의를 질적으로 한 단계 더 심화시키자는 것이지, 과거 엽관제처럼 정치화하자는 것과는 거리가 멀다. 이번에 집권 여당과 행정부가 추진하는 ‘공공기관 자동물갈이법’은 실적주의와 성과주의가 미흡하니, 아예 내놓고 엽관주의로 퇴보해 정치적으로 운영하자는 것으로 읽힌다. 모든 제도화는 비록 그 초기에는 실현이 미흡하더라도, 제도가 지향하는 궁극적 가치를 끊임없이 되새기면서 한 단계씩 다져 나아가는 과정이다.

실적주의 인사행정의 바탕에는 ‘정치행정이원론’이 자리 잡고 있다. 정책은 정치가, 집행은 행정이 각각 나누어 담당하는 원칙이 그것이다. 공공기관은 전형적인 국가정책의 집행기구이다. 모두에서 지적한 최대 현안, 즉 ‘조국 사태’ 역시 이 원리에 따라 접근하면 해결될 수 있다. 집행기구인 검찰은 실정법에 따라 조국 관련 사안을 엄정하게 다루면 된다. 대통령·장관·의회 등 정치기구는 기존 제도에 문제가 있으면 민주적인 절차에 따라 제·개정을 추진하면 된다. 물론, 이 과정에서 정해진 규칙에 따라 한창 진행 중인 운동경기를 도중에 규칙을 바꾸는 일은 삼가야 할 것이다.

정용덕 서울대 명예교수 행정학