제21대 총선이 여당의 압승으로 끝났다. 비례위성정당을 포함한 여당의 의석은 180석, 범여권으로 190석까지도 계산한다. 이로써 여당은 재적의원 3분의 2, 즉 200명 이상을 요구하는 개헌안 의결 등 몇 개 예외를 빼면, 모든 국회 내 의안을 단독으로 처리할 수 있게 됐다. 그러나 거여의 독주에 대한 우려의 목소리가 높다.
2012년 당시 여당인 새누리당 주도로 만든 국회선진화법은 여야 합의 없는 일방적 의사진행을 막기 위해 국회의장이 쟁점 의안을 본회의에 상정하려면 재적의원 5분의 3 이상의 찬성을 얻도록 했다. 동물국회를 종식하기 위해서였다. 그런데 이제 여당이 5분의 3 이상의 의석을 확보했으니, 여당은 대부분의 의안을 단독으로 처리할 수 있는 것이다. 그런데 왜 5분의 3 이상이고, 왜 동물국회가 된 것일까? 국회선진화법 이전에는 과반의석을 가진 정당이 의안 대부분을 단독으로 처리할 수 있었다. 소수정당이 막는 방법은 물리적인 저지와 충돌밖에 없었고, 그 때문에 동물국회라는 오명을 쓰게 됐다. 그래서 5분의 3 이상이라는 조건을 달아 합의 없는 일방적 의결을 사실상 불가능하게 하려던 것이다. 그런데 이제 5분의 3 이상을 확보했으니 다시 동물국회로 돌아가게 될까?
그 답은 헌법 스스로가 주고 있다. 헌법은 국회에서 합의하여 의사결정을 하되, 합의되지 않는 의안은 다수결로 결정하게 한다. 다만 합의를 위한 노력 없이 ‘날치기 입법’처럼 변칙적인 의사진행으로 다수의 힘을 오남용하면 위헌의 문제가 생긴다. 그러나 정상적인 토의절차를 거친 뒤에 다수결로 결정하는 것을 뭐라 할 수는 없다.
그런데 최근 거여가 개헌을 주도할 것이라는 말이 많이 나온다. 대통령 4년 중임제 개헌논의도 있고, 토지공개념 강화 관련 개헌논의도 있다. 이미 2018년 3월 대통령 개헌안의 논의를 다시 끄집어내고 있다. 1987년 제9차 개헌 이후 30년이 지난 지금, 더욱이 2017년 국회 개헌특위와 2018년 대통령 개헌안이 모두 실패한 상황에서 새로운 개헌논의의 필요성을 부인하기 어렵다.
그러나 거여가 주도하는 개헌에 대한 우려가 깊다. 개헌과정에서 ‘분권과 협치’라는 제10차 개헌의 화두가 지켜질지, 개헌의 내용이 일방적으로 정부·여당의 입장에서 결정되는 것은 아닌지, 그리고 그 과정에서 여야 간 극심한 대립과 갈등이 재연되는 것은 아닌지를 우려하는 것이다. 헌법에서 개헌안에 대한 국회 의결에 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 요구한 것은 여야 간 합의 없이 일방적으로는 개헌하지 말라는 뜻이다. 마치 20대 국회 말에 제1야당을 배제하고 4+1 협의체가 공직선거법 개정안과 공수처법안을 통과시킨 것과 유사한 방식으로 개헌안도 통과시키려 한다면 어떤 문제가 발생할까? 한편으로 이는 다수의 횡포, 다수의 독재이며, 소수자 보호는 실종될 것이다. 다른 한편으로 이미 골 깊은 진영 간 갈등은 극단으로 치닫고, 결국 정치의 부재, 국정운영의 혼돈이 초래될 것이다. 그 끝에는 과연 무엇이 기다리고 있을까?
대다수 국민이 개헌의 필요성에 동의하는 것은 시대의 변화를 헌법에 담아내야 할 필요성에 공감하기 때문이다. 대표적으로 제왕적 대통령제 폐단의 극복이다. 이 공감대에 터 잡아 2017년 국회 개헌특위 논의과정에서 ‘분권과 협치’의 화두가 형성되었다. 그러나 2018년 대통령개헌안은 내용은 분권이 아니었고 절차는 협치가 아니었다. 분권을 말하면서도 대법원장, 대법관 등에 대한 실질적 임명권은 내려놓지 않았고 감사원을 독립기관화한다면서도 인사권은 여전히 쥐려 했다. 나아가 야당과 협의 절차 없이 바로 발의함으로써 대통령개헌안 전부에 대해 찬성 아니면 반대밖에 할 수 없게 했다. 이런 선례 때문에 야당은 거여가 주도하는 개헌이 똑같은 방식과 내용으로 추진되는 것은 아닌지, 두려움을 가질 수밖에 없다.
성공적인 개헌의 전제조건은 무엇인가? 민주정치의 기본으로 돌아가 국민의 입장에서 협의하고 타협하고 투명하게 조정해서 국민이 납득할 수 있는 결과를 내놓아야 한다. 그런 개헌만이 87년 체제의 올바른 개선이 될 수 있다. 자칫 거여가 힘에 취한다면 탄핵 후폭풍으로 제17대 총선에서 과반의석을 얻었던 열린우리당이 국민에게서 외면받아 오래가지 못했던 전철을 밟게 될 수도 있다.
차진아 고려대 법학전문대학원 교수