헌법재판소가 대북 전단살포를 규제하는 ‘남북관계발전법’에 대해 위헌 결정을 내렸다. ‘김여정 하명법’이라는 논란 속에 문재인정부와 당시 집권여당이던 더불어민주당이 2020년 12월 법안을 단독 처리한 지 2년9개월여 만이다. 이날 헌재 위헌 결정으로 대북관계 개선에만 집중한 문재인정부와 민주당의 무리한 법추진이었다는 지적이 나온다.

 

헌재는 26일 남북관계발전법 24조 1항 3호 등에 대해 재판관 7대 2 의견으로 위헌 결정했다. 위헌 결정에 따라 대북 전단 살포 행위를 처벌하는 조항은 즉시 효력을 잃게 됐다.

‘대북전단 금지법’으로도 불리우는 남북관계발전법 24조 1항은 국민의 생명·신체에 위해를 끼치거나 심각한 위험을 발생시켜서는 안 된다면서 3호에 ‘전단 등 살포’를 금지하는 규정을 뒀다. 이를 어기면 최대 3년 이하 징역이나 3000만원 이하 벌금으로 처벌하도록 명시했다. 군사분계선 인근에서의 대북 확성기 방송과 게시물 게시 규정을 담은 1, 2호는 이번 헌재 심판 대상 조항이 아니다.

 

헌재는 해당 조항의 입법목적이 국민의 생명·신체의 안전을 보장하고 남북 간 긴장을 완화하며 평화통일을 지향해야 하는 국가의 책무를 달성하기 위한 것으로서 정당하다고 봤다. 그러나 제한되는 표현 내용이 매우 광범위하고, 최후 수단이 돼야 할 국가형벌권까지 동원해 표현의 자유를 지나치게 제한한다고 판단했다. 헌재는 “국가가 이러한 표현 내용을 규제하는 것은 원칙적으로 중대한 공익의 실현을 위해 불가피한 경우에 한해 허용된다”면서 “특히 정치적 표현의 내용 중에서도 특정한 견해, 이념, 관점에 기초한 제한은 ‘과잉금지원칙’ 준수 여부를 심사할 때 더 엄격한 기준이 적용돼야 한다”고 지적했다.

 

이은애·이종석·이영진·김형두 재판관은 나아가 “심판대상 조항은 북한 도발로 인한 책임을 전단 등 살포 행위자에게 전가하는 것”이라면서 ‘책임주의원칙’에도 위배된다고 봤다.

 

앞서 북한동포직접돕기운동·큰샘·물망초 등 북한인권단체 27곳과 박상학 자유북한운동연합 대표는 개정안 공포 당일인 2020년 12월29일 “표현의 자유를 지나치게 제한해 위헌”이라며 헌법소원을 제기했다.

◆전단살포 제한 사라졌지만… 주민 안전 우려 땐 제지 가능

 

헌법재판소가 26일 ‘대북 전단 살포’를 금지한 남북관계발전법 조항이 위헌이라고 판단한 것은 이로 인한 표현의 자유가 지나치게 제한된다고 판단했기 때문이다. 위헌 의견을 낸 재판관 사이에서도 ‘책임 없이는 형벌도 없다’는 책임주의원칙 위배 여부를 두고는 의견이 엇갈렸다.

 

이은애·이종석·이영진·김형두·유남석·이미선·정정미 7명의 재판관은 남북관계발전법의 심판 대상 조항이 ‘과잉금지원칙’을 위반했다고 봤다. 과잉금지원칙은 국민의 기본권을 제한하기 위해선 일정 요건을 갖춰야 한다는 헌법상 원칙이다.

 

유남석·이미선·정정미 재판관은 “북한의 특성상 북한을 자극해 도발을 일으킬 수 있을 만한 표현의 내용은 상당히 포괄적”이라며 “심판 대상 조항에 의해 제한되는 표현 내용이 광범위하고 표현의 자유가 지나치게 제한된다”고 지적했다. 이어 “심판 대상 조항으로 달성하고자 하는 국민의 생명·신체의 안전 보장은 중대한 공익에 해당하고 국가는 남북 간 평화통일을 지향할 책무가 있으나, 표현행위자가 받게 되는 표현의 자유에 대한 제약은 그 표현의 의미와 역할의 중요성에 비해 매우 크다”고 밝혔다.

재판관들은 전단 살포 행위를 일률적으로 금지하지 않더라도 경찰관이 현장 상황에 따라 경고하거나 제지하는 등의 유연한 조치를 할 수 있다고 지적했다. 살포 시간이나 장소·방법을 신고하게 하거나 경찰이 이를 금지할 수 있도록 하는 입법을 하면 기본권 침해도 줄일 수 있다고 봤다.

 

또 다른 쟁점인 책임주의원칙 위배 여부와 관련해 이은애·이종석·이영진·김형두 재판관은 “국민의 생명·신체에 발생할 수 있는 위해나 심각한 위험은 전적으로 제3자인 북한의 도발로 초래된다”면서 “심판대상조항은 북한의 도발로 인한 책임을 전단 등 살포 행위자에게 전가하는 것”이라고 판단했다.

 

반면 유남석·이미선·정정미 재판관은 “해당 조항이 타인의 행위로 인한 결과에 대해 그 책임 유무를 묻지 않고 형벌을 부과하는 것은 아니다”라며 책임주의원칙 위배는 아니라고 봤다.

 

반대의견을 낸 김기영·문형배 재판관은 헌법에 위반되지 않는다고 판단했다. 두 재판관은 ‘전단 등 살포’는 표현의 방법만을 제한할 뿐 내용에 대해서는 아무런 제한을 두지 않았다고 봤다. 청구인의 견해는 내·외신 기자회견이나 탈북자 만남 등을 통해 충분히 표명할 수 있다고도 했다. 그러면서 “남북 간 긴장완화를 시도하는 국면에서 제한된 표현의 자유도 교류협력이 활성화되는 국면에서 확장될 수 있다는 동적인 관점에서 심판대상조항을 이해해야 한다”는 의견을 냈다.

헌법소원 대상이 된 남북관계발전법 일부 개정안은 2020년 6월 탈북민 단체의 대북 전단 살포를 계기로 발의됐다. 김여정 북한 노동당 제1부부장이 전단 살포를 문제 삼자 한 달도 안돼 당시 여당인 더불어민주당 소속 의원이 법안을 발의했다.

 

‘김여정 하명법’이라는 오명을 쓴 이 법안은 같은 해 12월 국회를 통과했다. 국민의힘은 필리버스터(무제한 토론)를 통해 법안 통과를 막아보려 했지만 더불어민주당은 종결 동의안과 ‘회기 쪼개기’로 이를 무력화했다.

 

통일부는 공식입장을 내고 “위헌결정을 환영한다”고 밝혔다. 이어 “이번 헌법재판소의 판결은 지난 정부에서 남북관계발전법을 졸속으로 개정해 우리 국민들의 표현의 자유가 과도하게 제한되고, 북한 주민의 알 권리도 침해되고 있었음을 분명하게 보여준 것”이라고 밝혔다. 헌법 소원을 낸 단체 중 한 곳인 자유북한운동연합의 박상학 대표는 “헌재가 대한민국 헌법정신과 국민 상식에 맞는 판결을 내려 감사드린다”고 말했다.