[갈등관리 시스템이 없다③] 갈등 어디서 오나각 부처 산하 분쟁조정위원회 소속 위원들을 대상으로 한 설문조사에서 드러난 사실은 한마디로 국책사업을 둘러싼 갈등 원인이 정부를 비롯해 시민단체, 지역주민 등 모든 이해관계 당사자들의 합작품이라는 것이다. 또 정부가 국책사업을 수립하고 추진하는 데 이해관계 당사자들의 의견을 충분히 듣지 않고 정치논리에 따라 하고 있음을 재확인할 수 있었다.◆정부도, 지역주민도 모두 ‘낙제점’=설문조사에 응한 57명의 의견을 분석한 결과 ‘정부가 이해관계 당사자에 대한 의견을 충분히 듣는가’라는 질문에 긍정적 답변(16명·28.1%)과 부정적 답변(21명·36.8%)의 비율은 크게 다르지 않았다.이는 국책사업과 직접적으로 관련된 지역주민들과 시민·사회단체가 정부의 ‘밀어붙이기식’ 행정을 여전히 비판하고 있는 점을 고려할 때 다소 의외의 결과다. 지방자치단체 민선 4기에 이르는 동안 지방권력은 중앙정부로서도 무시하지 못할 만큼 성장했고, 정부의 민의수렴 과정도 상당부분 개선되고 있음을 반영한 결과로 분석된다. 그러나 국책사업 관련 분쟁을 정부가 효과적으로 해결하고 있다는 응답이 고작 15.8%에 불과했다는 사실은 시사하는 바가 크다. 정부의 분쟁해결 의지에도 갈등관리 시스템 부재 등으로 실효성이 크지 않음을 보여주고 있기 때문이다.국책사업에 대한 정부부처 간 또는 정부와 지자체 간 협조관계에는 응답자의 54.4%가‘낙제점’을 줬다. 이는 지자체나 지역주민에 대한 정부의 의견수렴은 여전히 형식적 절차에 그치고 있고, 사업추진 과정에서 발생한 분쟁이나 갈등에 정부가 효율적으로 대처하지 못하고 있다는 뜻이다. 특히 전문가 절반 이상이 ‘정부가 국책사업을 정치논리에 따라 추진하고 있다’고 응답, 정부의 신뢰 회복이 매우 시급한 것으로 지적됐다.전문가들은 국책사업 추진과정의 갈등 원인을 정부의 탓으로만 돌리지는 않았다. 지자체나 지역주민, 기업 등 민간 이해관계자들에게도 다분히 냉소적인 시각을 드러냈다.응답자의 36명(63.2%)은 ‘민간의 이해관계 당사자들이 자신의 이해를 부풀리고 있다’는 항목에 ‘그렇다’ 또는 ‘아주 그렇다’고 답했다. 특히 35명(61.4%)은 ‘민간 이해관계 당사자들이 자신의 이해를 위해서는 수단과 방법을 가리지 않는다’는 질문에도 동의했다. 이에 반해 두 항목에 대해 ‘약간 아니다’ 또는 ‘전혀 아니다’로 부정적으로 답한 사람은 각각 14명(24.6%), 15명(26.3%)에 불과했다.전문가들은 시민단체의 과도한 반대운동과 무분별한 집회·시위에도 거부감을 드러냈다. ‘국책사업 추진에 시민단체들이 지나친 영향을 미치고 있다’는 질문에 응답자 중 31명(54.4%)이 뜻을 같이했고, ‘국책사업을 반대하는 집회·시위가 매우 심각한 수준이다’고 응답한 사람은 반대의견(16명·28.1%)의 두 배가 넘는 33명(57.9%)이나 됐다.한편 ‘국책사업 분쟁에 이념적 문제가 내재돼 있다’와 ‘언론이 국책사업 분쟁을 악화시키고 있다’는 의견에 동의한 응답자의 비율이 반대보다 조금 높았고, ‘국책사업 분쟁이 장기화하는 원인 중 하나는 사법부의 적극적 역할 부족 때문이다’는 항목은 찬·반 의견이 팽팽히 맞섰다.◆연령대별·직업별 분석해 보니=설문조사에 응한 분쟁조정위원들의 연령은 38∼70세로 다양했다. 대부분 항목에서 연령과 답변의 연관성이 발견되지 않았지만, 일부 항목에서는 뚜렷한 차이를 보였다. ‘정부가 이해관계 당사자의 의견을 충분히 듣는다’에 49세 이하(16명)와 50∼59세(27명)는 찬반이 팽팽했지만, 60세 이상(14명)에서는 부정적 답변(8명·57.1%)이 긍정적 답변(2명·14.3%)보다 훨씬 많았다.‘국책사업 분쟁에 이념적 문제가 내재돼 있다’고 제시된 항목에 49세 이하 중 12.5%만이 ‘약간 아니다’ 또는 ‘전혀 아니다’로 답한 반면, 60세 이상에선 42.9%가 이처럼 응답해 나이가 많을수록 오히려 반대의견을 많이 보였다. ‘국책사업 추진에 시민단체들이 지나치게 영향을 미친다’는 항목에서는 50대의 61.5%가 ‘그렇다’ 또는 ‘아주 그렇다’로 답해 가장 두드러졌다.직업별로는 대학교수(23명)와 변리사·변호사(16명)들이 대체적으로 정부의 갈등관리 능력 부재에 대해 비판적 시각을 나타냈다. 변리사·변호사는 특히 시민단체나 민간 이해관계자들에 대한 부정적 인식이 컸다. 특별기획취재팀설문조사 어떻게 했나이번 설문조사는 9개 분쟁조정위원회 소속 위원들을 대상으로 실시했다. 현재 국내에는 ‘갈등조정 전문가’라고 할 만한 인력풀이 지극히 제한적인 상황이다. 물론 분쟁조정위원들이 참여하고 있는 분쟁조정 분야가 국책사업과 직접적 연관성이 없다는 점은 인정해야 할 부분이다. 그렇지만 대부분의 갈등조정 메커니즘이 서로 유사하다는 사실을 고려, 이들의 응답이 중요한 참고자료로 활용될 수 있을 것으로 판단했다.객관적인 결과를 얻기 위해 분쟁조정위원들 중에서도 상근위원들과 정부부처 관료, 업계 관계자들을 제외하고 공익위원이나 비상임위원들만을 설문조사 대상에 포함시켰다. 설문지는 단국대 분쟁해결연구센터에 의뢰해 작성했고, 이를 지난달 20일 배포하기 시작해 2주일이 지난 5일 회수를 완료했다. 총 90명에게 설문지를 발송한 결과 33명이 해외출장이나 개인사정상 답변을 거부했고, 나머지 57명이 설문에 응했다.응답자의 분쟁조정위원 경력은 5년 미만이 33명, 5∼10년이 18명, 10년 이상이 6명으로 평균은 6년이었다. 직업별로는 60% 이상이 대학교수이거나 변호사 및 변리사였고, 연령은 30대 1명과 40대 15명, 50대 27명, 60대 13명, 70대 1명이었다. 남자와 여자는 각각 48명, 9명이었다.소속 위원회별 응답자 수는 금융·보험분쟁조정위원회 16명, 전자거래분쟁조정위원회 12명, 중앙노동위원회가 10명이었고, 건설·환경·사학분쟁조정위원회가 각 4명씩, 개인정보분쟁조정위원회 3명, 중앙행정·소비자분쟁조정위원회 각 2명씩이었다.

[갈등관리 시스템이 없다③] 갈등 어디서 오나국내 분쟁조정 분야에서 일하는 전문가의 절반 이상은 국책사업이 충분한 사전검토 없이 정치논리에 따라 추진되고 있다고 생각하는 것으로 나타났다. 게다가 이들의 절반 가까이는 정부가 국책사업 분쟁을 효과적으로 해결하지 못하고 있다고 판단, 정부의 갈등해결 능력을 부정적으로 보고 있는 것으로 분석됐다.이같은 사실은 세계일보와 단국대 분쟁해결연구센터가 금융, 노동 등 9개 분쟁조정위원회 위원을 대상으로 실시한 설문조사에서 밝혀졌다. 정부 산하 분쟁조정위원을 대상으로 갈등관리와 관련된 설문조사를 벌인 것은 이번이 처음이다.설문에 응한 분쟁조정 전문가 57명 중 25명(43.8%)이 ‘국책사업 분쟁을 정부가 효과적으로 해결하고 있는가’라는 질문에 ‘아니다’는 부정적 평가를 내렸다. 반면 ‘그렇다’와 ‘아주 그렇다’라고 응답한 사람은 각각 8명(14.0%), 1명(1.8%)으로, 긍정적 평가는 9명(15.8%)에 불과했다. ‘그저 그렇다’는 중립적 입장을 취한 응답자는 23명(40.4%)이었다.이는 참여정부가 출범 초기부터 각 부문 갈등에 대해 효율적으로 해결하겠다고 말해 왔음에도 실질적으로는 별 효과를 거두지 못하고 있음을 입증한다.‘정부부처간 또는 정부와 지자체간 협조가 부족한가’라는 질문에 대해서 응답자의 절반이 넘는 31명(54.4%)이 ‘그렇다’ 또는 ‘아주 그렇다’라고 답했다. 반면 ‘약간 아니다’와 ‘전혀 아니다’는 각각 11명(19.3%), 3명(5.3%)으로 소수에 그쳤다.전문가들은 ‘국책사업이 충분한 사전검토 없이 정치논리에 따라 추진되고 있는가’라는 질문에 32명(56.1%)이 ‘그렇다’ 또는 ‘아주 그렇다’라고 응답했다. 국책사업 추진이 실제 국익보다는 정치적 이유 때문에 추진되고 있다는 인식이 전반적으로 팽배해 있음을 의미한다.이번 설문에 응답한 57명의 분쟁조정 경력은 평균 6년이었으며 직업별로는 ▲대학교수 23명 ▲변호사 및 변리사 16명 ▲기타(시민단체, 연구원, 전 행정부 관료 등) 18명이다.특별기획취재팀 = 이돈성(팀장)·신상득·남상훈·김창덕기자 twins518@segye.com

경부고속철도 천성산터널과 서울외곽순환고속도로 사패산터널, 새만금간척 사업의 공통된 특징은 정부와 환경단체·주민들 간에 벌어진 오랜 갈등이 사법적 판단에 의해 해결됐다는 점이다.언뜻 보면 법원 판결로 이들 국책사업의 갈등이 잘 매듭지어진 것 같지만 언제 갈등의 불씨가 되살아날지 모른다는 문제점을 안고 있다.이화여대 김유환 교수는 “사법심사는 갈등 전 과정에 대한 판단이라기보다 분쟁의 특정 시점과 특정 사건에 초점이 맞춰져 있어 갈등의 총체적 해결에 한계를 가질 수밖에 없다”면서 “법에 의한 분쟁해결보다는 정부의 시스템에 의한 해결이 바람직하다”고 말했다.천성산터널 공사의 경우 지하수 유출, 습지 고갈 등 환경 파괴를 일으킨다며 환경단체가 청구한 공사 착공금지 가처분 신청이 지난 6월5일 대법원에서 기각됐다.하지만 신청인 측이 본안소송을 제기하거나 다른 형태의 가처분 신청을 낼 가능성도 없지 않아 갈등의 불씨는 여전히 살아있다. 시민단체 변론을 맡았던 법무법인 청률의 한 관계자는 “식수와 계곡수 고갈이 터널 공사와 밀접한 관계가 있다는 점이 입증되면 공사금지 가처분 소송을 다시 제기할 수 있다”고 말했다.새만금사업도 지난 3월16일 대법원이 환경단체의 새만금방조제공사 집행정지 신청에 대해 기각결정을 내리면서 공사가 마찬가지로 재개됐다.그러나 판결문에서 재판부가 “정책적 관점이 아닌 법률적 관점에서 평가하고 판단했다”고 밝혀 정책문제에 대한 법리적 접근만으로 당사자 모두가 수긍할 수 있는 결론을 이끌어내는 데는 한계가 있다는 지적이 제기됐다. 실제로 새만금 활용방안을 둘러싼 큰 불씨가 남아있다. 환경운동연합은 “대법원 판결은 새만금사업에 정당성을 부여한 것이 아니다”며 “갯벌보전 운동은 계속될 것”이라고 반발하고 있다.갈등의 불씨 재점화 여부는 국무조정실이 발주한 새만금토지이용계획이 공개되는 오는 12월이 될 것으로 보인다. 현재는 토지이용계획 용역안이 농지전용보다는 복합개발을 제안할 가능성이 높다는 의견이 지배적이어서 향후 환경단체의 반발이 예상된다. 이와 관련, 대한상공회의소 지속가능경영원 정관용 팀장은 “환경단체의 항소권 오남용에 따른 사회·경제적 폐해를 방지하기 위해 환경단체의 항소권행사를 제한하는 ‘스위스 호프만 법안’을 벤치마킹할 필요가 있다”고 지적했다.

#정부-지자체 및 주민 간 갈등‘생존권 위협하는 수명 연장 결사 반대’ ‘바다 황폐화 주범 1호기 계속운전 반대’.부산시 기장군 장안읍 길촌리에는 국내 최초의 원자력발전소인 고리원전 1호기 수명 연장을 반대하는 현수막이 곳곳에 걸려 있다. 한국수력원자력이 내년 6월이면 설계수명 30년이 끝나는 고리원전 1호기의 수명 연장을 추진하자 지역 주민들이 크게 반발하는 것. 원전운영자인 한수원은 지난 6월 16일 고리원전 1호기를 10년간 추가로 가동할 수 있는 허가를 받기 위해 ‘계속운전 안전성 평가’ 보고서를 과학기술부에 제출했다. 과기부는 향후 18개월간 안전성 검증을 거친 뒤 수명연장을 결정하게 된다. 기장군 장안읍 발전위원회 황보문찬 회장은 “기장군의 5개 읍면이 원전 수명 연장 반대대책위원회를 곧 구성하고 지역내 집회는 물론, 서울 상경 시위도 적극 벌일 예정”이라고 밝혔다. 황보 회장은 “내가 총각 때 원자력발전소가 처음 들어오면서 지역 전체가 그린벨트로 묶여버렸다. 지난 30년 동안 원자력 때문에 불안에 떨다가 이제는 철수하겠지 싶었는데…”라며 안타까운 속내를 내비쳤다.발전위는 한수원과 별도로 원전 안전진단 연구용역을 대학 연구소에 맡기고 신고리 3∼4호기 건설 반대를 위해 환경단체와 연대할 계획이다.길천리에서 모범택시를 운전하는 구창서(68)씨는 “고리원전 1호기는 30년간 100여건의 고장사고를 내 주민의 불안감이 극에 달했다”면서 “수명이 끝났으면 폐쇄하는 것이 당연한 것”이라고 단호히 말했다. 앞서 장안읍 주민과 환경단체 회원 등 300여명은 지난달 12일에 열린 한수원의 ‘고리원전 1호기 수명 연장’ 설명회를 무산시켰다. 길천리에 사는 박용현(51)씨는 “설명회는 들을 가치조차 없다. 그래서 무산시킨 것이다. 한수원이 과기부의 안전성 검증을 근거로 수명 연장을 일방적으로 추진하려 들겠지만, 우리가 가만 있을 사람들이 아니다”며 발끈했다.같은 동네주민인 임모(62)씨도 “수명을 연장하려면 모든 주민을 다른 지역으로 이주시키는 것이 가장 현명한 방법”이라고 잘라 말했다.

#지자체 간 갈등해발 85m 높이의 금동산이 자리 잡고 있는 경남 김해시 상동면 매리 소감마을. 낙동강 지류인 소감천 상류지역에 위치한 소감마을 남쪽 산 중턱에는 4만여평의 공장부지가 있다. 김해시가 장유·율하 28개 이주업체에 공장설립을 허가한 곳이다. 골프장을 건설하려다가 무산된 이부지는 지금까지 10년 이상 나대지로 방치돼 왔다.소감마을 곳곳에서 공장설립이 한창 진행 중이었다. 산허리를 잘라내고 공장을 짓는 곳도 눈에 띄었다. 하지만 유독 금동산 중턱의 4만평 공장부지만은 허가가 났음에도 공사가 진행되지 않고 있다.이 부지에 공사가 진행되지 않는 것은 환경단체와 인근 부산시가 반대하고 있기 때문. 지난 6월 김해시가 공장허가를 내주자 부산시와 환경단체들이 “낙동강 상수원 오염 우려가 있다”며 김해시에 허가취소를 강력히 요구하고 나섰다. 이들은 “이곳이 부산 시민의 식수원인 물금취수장과 직선거리로 2.4㎞ 정도 떨어져 있어 공장이 들어서면 낙동강 상수원이 오염된다”고 주장했다.공장부지에서 만난 장유·율하 이주 및 입주업체 협의회 정문홍 부회장은 공장부지를 안내하며 “소감마을에는 이미 300여개 공장이 들어섰고, 지금도 개별공장이 계속 지어지는데 유독 금동산 자락에 대해서만 환경단체가 공장건립을 반대하는 것은 이해할 수 없다”고 말했다. 그는 “매리지역에서 흘러나오는 소감천이 1급수인데 이 물이 어떻게 3급수인 낙동강 수질을 오염시키겠느냐”며 “공사중지 가처분 신청만 풀리면 착공할 것”이라고 말했다.김해시 관계자도 “기존의 업체들이 오폐수 무방류시스템을 가동, 상수원에 큰 영향을 주지 않고 있는 데다 현행법상 공장입주가 가능한 지역이어서 허가를 내주고 있다”고 설명했다. 그러나 김해매리공단저지 낙동강상수원보호 범시민대책위원회는 지난달 9일 김해 상동매리지구 공장설립승인 효력정지 가처분 소송을 제기해 놓은 상태다.부산환경운동연합은 “매리지역으로 공장이 이주해 오면 부산시민들의 상수원 오염이 불가피하고 상수원보호구역 지정도 더욱 어려워질 것”이라고 우려를 표명했다

공공갈등이 갈수록 장기화·고비용화하고 있다. 또 피해보상을 원인으로 한 이해관계 갈등에 환경, 이념 등이 원인인 가치관 갈등이 결합된 ‘복합화’ 양상을 보이고 있다. 특히 참여정부 들어 공공갈등은 시민단체와 주민들의 소송이 맞물리고 사업이 표류하면서 엄청난 사회·경제적 손실을 유발하고 있다. 이는 반드시 국가 차원의 갈등관리가 필요한 대목이다. 한국행정연구원 박홍엽 연구원은 “참여정부 들어서는 국민의 권리의식이 신장되면서 공공갈등이 격화하고 있으나 정부의 관련 업무는 부처별로 분산돼 범정부 차원의 갈등관리가 유기적이고 효율적으로 이뤄지지 않고 있다”고 진단했다.◆정부 대 지역주민·시민단체 간 갈등 심화=전문가들은 과거 정부와 지역주민 간 갈등에 머물렀던 공공갈등은 90년대 들어 다양한 유형으로 확대되고 있다고 분석하고 있다. 갈등의 유형은 크게 ▲정부 대 지자체·지역주민 ▲정부 대 지역주민·시민단체 ▲정부 대 종교·환경단체 ▲지자체 대 지자체 등 4가지로 분류된다.이 가운데 정부와 지역주민·시민단체 간에 벌어지는 갈등이 갈수록 격화하는 경향을 보이고 있다. 대표적 사례로는 평택 미군기지 이전, 부안 방폐장 부지 선정, 새만금 간척, 신고리 원전 건설 등이다. 특히 공권력이 투입됐던 평택과 부안사례는 참여정부 갈등관리의 최대 실패작으로 꼽힌다. 평택과 부안은 주민들과 행정당국의 물리적 충돌까지 발생, 막대한 인적·물적 피해를 남겼다. 국방부는 지난 5월 경기 평택시 팽성읍 대추리 일대의 미군기지 이전예정지에 대해 행정대집행을 실시했다. 행정대집행은 불법 시설물을 철거하지 않을 때 법원 대신 해당 행정청이 직접 혹은 타인을 고용해 철거하는 것. 강제 철거로 주민들과 시민단체들이 경찰과 충돌, 양측 모두 100여명의 부상자가 발생했다.현재는 많은 주민들이 마을을 떠나 대추리와 도두리를 통틀어 100여가구만 남아있다. 그러나 ‘미군기지 확장을 반대하는 집’이란 문패를 대문에 건 일부 주민들은 여전히 마을을 떠나지 않고 있다. 대추리는 29㎞에 달하는 철조망과 삼엄한 검문검색으로 ‘육지 위의 섬’이 된 채 후유증을 앓고 있다.부안군의 방폐장 반대투쟁이 극렬시위로 확대된 계기는 2003년 11월 반핵부안대책위원회가 제안한 주민투표 연내 실시방안을 정부가 거부했기 때문이다. 이에 분노가 폭발한 부안군민들은 서해안고속도로를 점거하고 부안읍 거리에는 화염병이 등장했다. 정부는 즉각 경찰병력 1만명을 부안군 13개 읍면 전 지역에 주둔시켜 삼엄한 ‘경찰계엄’ 풍경을 조성했다. 부안사태로 발생한 부상자는 대략 600명에 달하고 구속자는 43명이다. ◆고착되는 장기화·고비용 구조=최근 들어 공공갈등이 복잡해지고 장기화하면서 사업 지연에 따른 사회·경제적 손실이 눈덩이처럼 불어나고 있다. 연도별로 보면 70∼80년대에는 공해와 건강피해에 따른 보상을 둘러싼 단순한 이해관계가 공공갈등의 요소로 작용했다. 대표적 공공갈등은 각각 울산, 여천 산업공단과 온산산업공단 주변의 공해발생사건이 꼽힌다. 이들 공단 주변에서는 주민들의 공해병과 농작물 피해가 발생, 피해보상을 놓고 정부와 주민들이 갈등을 빚었다. 그러나 정부의 피해보상으로 갈등은 단기간에 해결됐다.반면 90년대 들어서는 이해관계 갈등에 환경, 이념과 가치, 지역 등 다양한 갈등이 결합된 복합갈등 양상이 나타나고 있다. 안면도 방폐장 입지 선정과 위천공단 조성 등이 대표적이다.복합갈등은 이해 당사자들이 복잡하게 얽히면서 해결이 어려워져 장기화하는 것이 특징이다. 한탄강댐 건설 추진의 경우 건설교통부(발주자), 국방부와 환경부(협의자), 강원 철원군과 경기 연천군, 철원·연천 군민, 환경단체 등이 갈등의 주체로 등장했다. 한탄강댐 건설은 7년째 표류하고 있다.이 같은 현상은 2000년대 들어 더욱 두드러지게 나타나고 있다. 부안 방폐장, 서울외곽순환고속도로 사패산터널, 경부고속철도 천성산구간, 경인운하, 한탄강댐, 새만금 간척, 평택 미군기지 이전 등이 그 전형이다. 갈등이 장기화하는 것은 시민단체와 지역주민들이 갈등해결 방식으로 소송을 택하기 때문이다. 소송으로 사업이 지연된 대표적 사례는 새만금 간척과 천성산터널사업이다. 새만금은 9년간 사업이 중단돼 7500억원의 경제적 손실(대한상공회의소 추정)을, 천성산터널은 1년간의 공사지연으로 2조5161억원의 손실을 기록했다. 이에 더해 갈등의 장기화는 사회적 비용이 천문학적으로 늘어날 뿐 아니라 정부의 신뢰와 권위를 추락시켜 국가 기능 약화는 물론 국가경쟁력 약화로 이어지고 있다는 게 전문가들의 분석이다.특별기획취재팀

정부와 지방자치단체가 추진하는 국책사업 이나 공공정책을 둘러싼 ‘공공(公共)갈등’이 심화되고 있다. 특히 환경·시민단체의 영향력이 커지면서 갈등이 복잡·장기화함에따라 경제적 손실, 민민·민관 분열 등 후유증이 날로 심각해지고 있다.그러나 정부는 갈등을 추적·대응하는 시스템을 갖추지 못해 사전예방은커녕 사후조정마저 급급해하는 형편이다.이런 상황에서 정부가 입법, 지난해 5월 국회에 제출한 갈등 관리를 포괄적으로 담은 ‘공공기관의 갈등 관리에 관한 법률안’마저 표류하고 있다. 환경문제가 우선인 시민단체와 주민의 민원에 민감한 여야 국회의원들의 반대 탓이다. 올 정기국회 입법에 난항이 예상돼 갈등관리시스템의 조기 구축이 무산되는 게 아니냐는 우려를 낳고 있다.참여정부 들어 방사능폐기물처분장(방폐장) 부지 선정, 한탄강댐 건설, 평택 미군기지 이전 등 공공사업에 대한 갈등관리가 번번이 실패했다.10일 정부부처와 지방자치단체에 따르면 정부와 지자체 및 지역주민 간 갈등이 첨예한 공공사업은 고리원전 1호기 수명 연장과 신고리 원전 3, 4호기 건설, 한탄강댐 건설 등이다. 지자체와 지자체 간의 갈등은 김해시 매리공장 조성, 파주시 용미리 납골당 설치 등 25곳에 이른다. 특히 지자체 간의 갈등은 갈등사례가 행정자치부에 보고되지 않는 경우가 많아 실제로는 이보다 훨씬 많을 것으로 보인다.1999년부터 추진된 한탄강댐 건설은 정부가 지속가능발전위원회를 통해 주민참여 등의 방식으로 새로운 갈등관리 모델을 적용했으나 성공하지 못해 최근 다시 갈등이 고조되고 있다. 오는 8월 댐 건설 여부에 대한 국무조정실의 최종결정을 앞두고 철원군과 주민들이 거세게 반발하고 있는 것이다. 지난 7년간 한탄강댐 건설 지연에 따른 사회적 손실비용은 무려 348억원(한강수자원연구소 추산)에 달한다.국토연구원 김선희 연구원은 “1990년대 들어 공공갈등은 기존의 이해관계(보상) 갈등에 가치관(환경, 이념) 갈등이 복합화·장기화하는 양상을 보여 사업 중단에 따른 경제적 손실(지난해 대한상공회의소 추정 새만금 등 6개 국책사업 손실 4조원)이 천문학적 규모로 확대되고 있다”며 “갈등을 총괄관리하는 ‘컨트롤 타워’ 설치, 갈등관리법 입법 등이 시급하다”고 강조했다. 특집기획취재팀=이돈성(팀장)·신상득·남상훈·김창덕기자 twins518@segye.com◆공공갈등 관리시스템이란=갈등영향 분석, 갈등관리 심의위원회 설치, 참여적 의사결정방식 등을 도입함으로써 공공갈등을 사전에 방지하고 사후에 체계적으로 조정·관리하는 것을 의미한다.

그날의 기록들 전북 부안군 변산면 마포리 마포초등학교 교실을 개조해 만든 ‘부안생태문화활력소’. 2003년 벌였던 촛불집회 도구 등 다양한 물품이 전시돼 당시 급박했던 상황을 생생하게 전해주고 있다(사진 왼쪽). 3년전 1만여명의 군민이 운집해 핵반대 시위를 벌였던 전북 부안군 부안읍 터미널사거리 한쪽에 ‘핵반대 대장부’와 ‘핵반대 여장부’가 서 있다. 두 장승 사이에 가로놓인 비석에는‘핵 없는 세상. 생명 평화의 부안’이란 글귀가 새겨져 군민의 자부심을 드러내고 있다(사진 오른쪽).부안을 다시 찾은 것은 장맛비가 한껏 기승을 부리던 지난달 말. 부안읍 중심가인 터미널사거리 주변엔 보도블록이 새로 깔렸고 중앙차로에는 화단까지 들어서 깔끔하게 새단장한 모습이었다. 이곳은 3년 전 부안사태 당시 촛불집회에 참가한 1만여명의 주민들로 인산인해를 이뤘던 곳이다.방폐장을 둘러싼 악몽이 이제는 잊힐 법도 하지만 부안 주민들에게는 지울 수 없는 상처로 남아 있었다. 이웃 간, 친지 간, 하물며 가족 간에 얼굴을 붉혀야 했던 이들의 가슴에 쌓인 앙금도 아직 그대로인 듯했다.버스터미널 건너편 길가에 낯선 두 장승이 서 있다. 이들의 이름은 ‘핵반대 대장부’와 ‘핵반대 여장부’. 둘 사이에 가로놓인 높이 1m가 채 안 되는 비석에는 ‘핵 없는 세상. 생명 평화의 부안’이라고 새겨져 있다. 부안 사람들에게 ‘자부심’의 상징과도 같은 글귀다.서대석(55) 부안군민회의 상임위원장은 “부안 사람 모두 그때 입은 상처를 평생 안고 살아야 할 것”이라고 말했다. 당시 방폐장 반대시위를 주도했던 서 위원장도 고향친구를 하나 잃었다. 그 친구는 바로 초등학교 동창생인 김종규 전 부안군수. 김 전 군수가 2003년 7월11일 방폐장 위도 유치를 선언하면서 둘은 회복할 수 없는 사이가 됐다.서 위원장은 “(김 전 군수도) 아마 나름대로 고민했을 것”이라며 옛 친구를 애써 두둔했지만 눈가에 어린 어두움까지는 감추지 못했다.방폐장 유치 찬·반에 따라 형제 간이나 이웃 간에 등을 돌린 주민은 한둘이 아니다. 주산면에 살고 있는 차모(37)씨는 “당시 찬성했던 사람들은 동창회나 계모임에 아예 나오지도 못한다”며 “지난 5·31선거 때도 찬핵과 반핵이 나눠져서 감정싸움이 심했다”고 당시 분위기를 전했다.현지에서 만난 주민들은 정부와 군수에게서 느낀 배신감 때문에 ‘죽기살기식 투쟁’을 벌였던 것이라고 입을 모았다. 방폐장에 대한 혐오감보다 군수의 거짓말과 정부의 무자비한 공권력 투입이 최악의 사태로 몰고 갔다는 주장이다. 뿐만 아니라 주민들은 부안군 전체를 풍비박산 내고도 아무런 사후대책이 없었다는 데에 치를 떨었다.부안읍에서 차량으로 40여분 거리인 변산면 마포리의 옛 마포초등학교 터. 이 학교 건물에는 올 초 부안사태 당시 모습을 한눈에 볼 수 있는 ‘부안생태문화활력소’가 들어서 있었다. 건물 안쪽에는 1000명의 부안주민 사진과 함께 시위 때 사용되던 플래카드며 머리띠 등이 전시돼 3년 전 꿈틀거렸던 군민의 분노를 고스란히 전해 주었다. 이곳 지킴이인 허성호(35)씨는 “입소문이 퍼지면서 지역 어르신은 물론 외지 학생과 교수님들의 방문이 잦아졌다”고 말했다.문화활력소에서 내변산을 넘어 부안읍으로 향하는데 마을 어귀에서 샛노란 벽화가 그려진 한 조그만 건물이 눈에 띄었다. 부안에서 시위가 한창일 때 페인트공들이 주축이 된 ‘막칠하세’팀이 그린 것이라 했다. 부안에는 아직 ‘반핵’ 그림이 그려진 건물이 수십군데나 남아 있다.방폐장 유치를 적극 추진했던 위도 주민들은 허탈감에서 헤어나지 못하고 있다. 극렬히 반대했던 다른 부안 주민들을 욕하기도 하고 육지로 나갈 때마다 감정싸움도 벌였지만, 지금 와서 생각해 보면 아무 소용 없는 일이었다. 홍모(69·여·위도면 정금리)씨는 “지난 군수선거 때 방폐장에 반대했던 사람들이 출마를 했다가 봉변을 당할 뻔했다”고 전했다.치도리 이장 정부군(64)씨는 “돈 3000억원을 주민들한테 나눠준다는 게 말이 안 되는 소리인데도 당시에 (위도) 주민 대부분은 그 말을 철석같이 믿었다”면서 “다 지나간 일이니까 점차 안정을 찾아가고는 있지만 아직도 허탈해하는 사람들이 꽤 있다”고 말했다.1970년대 최고의 ‘황금어장’으로 손색없었던 칠산어장은 1986년 영광원자력발전소가 들어선 뒤 급격히 쇠락했고, 이후 어부들은 빚더미에서 벗어나질 못하고 있다. 이런 위도 주민들에게 가구당 3억∼5억원씩 준다는 정부의 ‘사탕발림’은 마지막 희망이었던 셈이다. 이 때문에 상당수 주민들은 지난해 11월 경주가 방폐장 부지로 최종 선정됐다는 소식을 듣고도 아직까지 미련을 버리지 못하고 있었다.갈등의 덫에 사로잡히기는 공무원들도 예외가 아니었다. 취재진은 부안을 떠나기 전 부안예술회관 인수위 사무실에서 이병학 신임 군수를 만났다. 이 신임 군수는 큰 고민거리를 하나 털어놓았다. 지난달 19일 6개면의 면장(부안군 전체 12개면)을 포함, 9명이 한꺼번에 5급 승진교육 과정에 입소하면서 공무원들 간 갈등이 재점화되고 있다는 것. 그는 “만약 이들이 방폐장 유치 지지에 대한 보상 성격으로 입소한 것이라면 사실 규명 직후 적절한 조치를 취할 것”이라고 강조했다. 이와 관련, 김 전 군수는 “부면장 제도가 있기 때문에 면장이 자리를 비웠다고 행정공백이 생길 것이라고 우려하지는 않았다”고 해명했다.특별기획취재팀주민투표제 부작용…유치반대 주민들 ''왕따 고통''경북 영덕(1989년)과 충남 안면도(1990년), 강원 고성·양양과 전남 장흥(1994년), 경기 굴업도(1995년), 그리고 2003년 전북 부안까지. 그동안 방폐장 유치지역 후보로 이름이 오르내린 곳에선 여지없이 심각한 민·관, 또는 민·민 갈등이 발생했다.장장 19년을 끌어왔던 방폐장 부지 선정은 지난해 11월에야 마침내 주민투표를 통해 경북 경주로 결정됐다. 참여정부는 관련 공무원들에게 무더기 포상을 내리는 등 ‘자화자찬’에 급급했다. 그러나 말끔히 해소된 것으로 보였던 방폐장 논란은 그로부터 8개월이 흐른 지금까지 여전히 ‘진행형’이다.우선 2007년 하반기 착공 예정인 경주 방폐장 건설은 시작부터 진통을 겪고 있다. 한국수력원자력 본사의 이전부지 결정이 난항을 겪고 있는데다 고준위 핵폐기물 처리 문제가 아직 해결되지 않았기 때문.백상승 경주시장은 “(방폐장이 들어설) 양북면에 한수원 본사를 유치, 월성 원전과 함께 신에너지 클러스터로 개발하겠다”는 입장을 밝혀 왔다.하지만 한수원은 서울과의 접근성을 이유를 들어 경주 도심지역으로의 이전을 원하고 있어 8월말 매듭짓기로 한 이전부지 문제가 쉽게 결론날지 불투명하다. 경주환경운동연합 등 시민·사회단체들도 한수원이 방폐장으로부터 30㎞나 떨어진 도심에 자리잡는 것은 ‘자사 편의주의적 발상’이라며 강하게 반발하고 있다.이와 함께 고준위 핵폐기물 처리 문제도 점차 수면위로 떠오르고 있다. ‘중·저준위 방사성폐기물 처분시설의 유치지역 지원에 관한 특별법’에 따르면 중·저준위 핵폐기장 부지인 경주 지역에서는 고준위 핵폐기물을 저장할 수 없다. 사정이 이런데도 정부와 한수원은 월성 원전에 보관된 고준위 핵폐기물 이동에 관해 아직 기본적인 계획조차 수립하지 않고 있다.참여정부의 ‘치적’으로까지 표현됐던 주민투표제 시행에 따른 부작용도 만만찮다. 핵폐기장 유치에 실패한 군산과 영덕, 포항에서는 당시 반대운동을 벌였던 일부 주민과 시민단체들이 냉담한 주위 시선 때문에 견디기 힘든 고통을 받고 있다. 울산 북구 주민들의 경우 지난해 11월28일“방폐장으로부터 겨우 7㎞ 떨어진 우리를 투표 대상에서 제외한 것은 부당하다”며 헌법소원을 제기해 놓은 상태다.제주대 하승수 교수(법대)는 “지난 방폐장 주민투표는 4개 지역간 경쟁으로 지역감정 악화와 찬·반 주민간 갈등만을 불러왔을 뿐”이라며 “이같은 경쟁적 주민투표는 외국에서도 비슷한 예를 찾아보기 힘들만큼 많은 문제점을 내포하고 있다”고 지적했다.특별기획취재팀=이돈성(팀장)·신상득·남상훈·김창덕 기자

사회의 민주화·다원화가 급진전하면서 한국은 ‘갈등 공화국’이라 불릴 만큼 다양한 갈등이 곳곳에서 분출되고 있다. 특히 참여정부 들어서는 새만금 간척, 방사능폐기물처분장(방폐장) 부지 선정, 평택 미군기지 이전 등 대형 공공사업이나 정책 추진 과정에서 갈등이 잇따르고 있다. 이 같은 공공갈등은 천문학적 규모의 사회·경제적 손실을 초래하고 국민 화합을 저해해 국가 경쟁력을 약화시키고 있다. 그러나 범정부 차원의 갈등 관리 시스템이 없어 그 피해는 더욱 확산되고 있다.부안사태로 구속된 43명은 대부분 농사를 짓거나 구멍가게를 하던 평범한 서민이었다. 이들에게는 부안군 위도에 핵폐기장이 들어서든 말든 이미 중요하지 않았다. 가슴 깊은 생채기로 인해 국가에 대한 믿음과 애정을 잃어버린 것, 그 허망함이야말로 바로 이들이 품고 있는 가장 큰 아픔이었다.# 1 “애기들 마음에 상처가 남을까 그게 더 걱정이지라.”지난달 중순 취재진의 전화를 받은 나모(54·보안면하입석리)씨는 채 날이 어두워지기 전이었는데도 술이 얼큰하게 올라 있었다. 함께 구속됐던 이웃 동생 김모(46·〃)씨와 막걸리를 들이켜는 중이라고 했다.나씨는 경찰 수배가 내려진 뒤 2년 동안 농사를 짓지 못해 경제적으로 큰 타격을 입었다. “날마다 술을 끼고 살 수밖에 없지 않으냐”고 반문하는 이 50대 가장의 푸념은 땅이 꺼질 듯한 한숨으로 이어졌다.“경찰서가 어떻게 생긴지도 모르고 살다 갑자기 죄인이 돼부렀는디, 편하게 살 수 있겄소.”김모(38·주산면백석리)씨는 2003년 당시 결혼을 약속한 사람이 있었다. 하지만 1년 반이 넘는 수배 생활 끝에 그는 결국 결혼을 포기하고 말았다. 이 기간 동안 입은 5000만원의 금전적 손해는 깨져버린 ‘신혼의 꿈’에 비하면 아무것도 아니라고 김씨는 말한다.원래 어선을 타며 선장으로 일했다는 이모(36·진서면진서리)씨. 얼마 전부터 다시 배에 올랐지만 시위 도중 다친 허리 때문에 예전 월급의 절반밖에 되지 않는 주방장 생활을 하고 있다. 1년 넘게 병원을 오갔어도 증세는 호전되지 않고 있다.아예 생업에서 손을 떼고 전업주부로 돌아선 경우도 있다. 평생 농사를 지어온 김모(41·여·상서면가오리)씨는 다친 몸으로는 힘든 노동을 계속할 수 없어 그만두었다고 했다. 김씨는 “어른들이야 어떻게든 견딜 수 있겠지만, 엄마가 다치고 아빠가 구속되는 걸 목격한 아이들이 충격을 받지 않았을까 더 걱정”이라고 말했다.# 2 “그놈의 핵이 뭐다요…. 졸지에 변절자가 돼부렀당게.”찬성으로 전향했다는 김모(48·부안읍동중리)씨는 지난 5·31 지방선거에서 김종규 전 부안군수의 유세를 도왔다. 물론 선거유세장에서 그는 옛 동료들을 마주칠 때마다 욕설을 들어야 했다.그는 “정부의 밀어붙이기식 행정으로 군민 갈등의 골이 깊어져 큰 상처를 입은 것은 사실”이라며 “그래도 방폐장이 유치됐으면 부안경제에 큰 도움이 됐을 거란 아쉬움이 든다”고 말했다. 이렇듯 김씨는 ‘전향’에 대한 혹독한 대가를 치르고 있다.강모(41·변산면문산리)씨는 억울하게 ‘왕따’가 된 경우. 한 언론매체와 전화통화만 했을 뿐인데 이튿날 찬성으로 돌아선 사람이 됐고, 이후 그는 온갖 비난을 감수해야 했다. 주위 사람들에게 “찬성으로 전향했다는 보도는 사실이 아니다”며 수없이 해명했지만 여전히 그를 바라보는 사람들의 시선은 따갑기만 하다.#3 “정부허고 군수가 약속만 지켰어도 우리가 그렇게까증 혔겄소.”부안의 한 여고 교사인 김모(46)씨는 “부안사태에서 가장 아쉬운 점은 지역주민의 의사를 반영하지 않은 채 사업이 일방적으로 추진된 것”이라며 “지역주민의 지지를 업고 선출된 군수가 지역주민의 뜻을 거스른 채 독단적으로 방폐장 유치를 선언한 것은 지금도 용서될 수 없다”고 목청을 돋웠다.이모(49·변산면도청리)씨는 정부에 대한 아쉬움을 묻자 “아쉬운 정도가 아니라 화가 나는 거다”며 발끈했다. 그는 이어 “민주화를 이뤄낸 주역이 정권을 잡았다고 하더니 수십 년 전 군사독재 시절 방식을 똑같이 자행하더라”고 독설을 퍼부었다.이렇듯 부안사태 구속자들은 ‘부안군과 정부의 일방적 유치 결정’에 따른 배신감에 가장 큰 분노를 느꼈다고 한결같이 말하고 있었다. 김종규 전 부안군수가 갑작스레 ‘핵폐기장 유치 선언’을 했던 것과 노무현 대통령이 김 전 군수에게 ‘격려 전화’를 했다는 사실은 이들에게 지울 수 없는 상처를 안겨준 듯했다.이달 초 취임한 이병학 신임 부안군수는 ‘반핵’을 슬로건으로 내걸어 부안군민의 절대적 지지를 얻었다. 그는 부안군민의 사면복권과 피해보상을 공약했다. 이에 구속자들은 전과자 딱지를 떼어낼 수 있을 것이란 기대에 한껏 부풀어 있다.방폐장 표류원인 설문결과 "의견수렴 절차에 문제"방폐장 부지 선정이 19년간 표류했던 원인으로는 사업 추진 과정의 신뢰성과 의견 수렴 절차에 문제를 드러냈기 때문으로 지적됐다.이런 사실은 지난 4월 ‘방사성폐기물처분장 건설추진 실태’라는 감사원 감사결과 보고서에서 밝혀졌다. 이 보고서는 방폐장 추진 관련 부처의 전현직 공무원(252명)과 전북 군산, 전북 고창, 경북 경주와 울진 등 당시 방폐장 유치 후보지로 거론됐던 7개 지역 주민(2450명)을 대상으로 한 설문조사 결과를 담고 있다.설문조사에서 방폐장 부지 선정의 가장 큰 실패 원인으로 전체 응답자의 38.5%가 ‘추진 과정의 신뢰성’을 꼽았다. 또 응답자의 27.0%는 ‘의견 수렴 절차와 과정’을 문제점으로 지적했다. 이 같은 결과는 정부에 대한 불신이 정부와 주민 간의 극심한 갈등을 유발해 방폐장 부지 선정을 장기 표류하게 만든 주요인으로 작용했다는 사실을 보여준다.이어 응답자의 12.7%는 ‘원칙 및 법제도 정비 미흡’을, 6.7%와 6.3%는 ‘참여인력의 추진 능력 부족’과 ‘정보 공개의 불투명성’을 각각 꼽았다.실제로 감사원은 윤진식 당시 산업자원부 장관이 위도 주민을 대상으로 한 3억∼5억원의 현금보상 약속이 정부에 대한 불신을 키운 가장 대표적 사례라고 밝힌 바 있다. 윤 전 장관은 김종규 전 부안군수가 2003년 7월11일 “방폐장을 위도에 유치하겠다”고 선언한 지 보름 만인 26일 위도를 방문해 “관련 규정을 개정해서라도 위도 주민을 위한 직접보상 방안을 추진하겠다”고 밝혔다.그러나 사흘 뒤 열린 국무회의에서 주민들에 대한 현금 보상 등 직접보상이 불가능하다고 결정됨으로써 이미 불타오르기 시작한 부안사태에 정부가 ‘기름’을 끼얹는 꼴이 되고 말았다. 이는 정부의 갈등 관리 수준이 얼마나 초보적인 단계에 머물러 있었는지를 잘 입증한다.서대석 부안군민회의 상임위원장은 “3년이 지난 지금도 상당수 위도주민은 핵폐기장을 유치해 현금 보상을 받을 수 있다는 기대를 버리지 않고 있다”며 “이 때문에 위도 주민들은 부안군에 속해 있으면서도 핵폐기장을 반대했던 부안 사람들과 아직도 융화하지 못하고 있다”고 안타까움을 토로했다.특별기획취재팀특별기획취재팀=이돈성(팀장)·신상득·남상훈·김창덕 기자twins518@segye.com

11일은 3년 전 김종규 전 전북 부안군수가 위도에 방폐장을 유치하겠다고 선언하면서 이른바 ‘부안사태’를 촉발시킨 날이다. 세계일보는 1년5개월여 동안 정부와 주민간 극렬한 충돌이 발생해 공공갈등 상징으로 자리잡은 부안을 비롯한 전국의 주요 갈등 현장을 탐방하고 실태와 문제점, 갈등관리 시스템 구축의 필요성 등을 진단하는 시리즈를 6회에 걸쳐 싣는다. #1 조그만 건설업체를 운영하던 송모(42·부안군상서면가오리)씨는 2003년 7월 이후 방폐장 유치 반대시위 최일선에 나섰다가 업체 문을 닫았다. 이듬해 4월 그가 경찰에 구속된 직후 부인은 생활고를 견디지 못하고 집을 나갔다.#2 반대시위에 참여했던 김모(48·부안읍동중리)씨는 구치소에서 나온 뒤 방폐장 유치 찬성쪽으로 돌아섰다. 김씨는 한때나마 동료였던 사람들로부터 ‘변절자’란 꼬리표를 단 채 살아가고 있다.#3 송모(45·줄포면줄포리)씨의 장모는 친지들과 담을 쌓고 지낸다. 위도에 살고 있는 장모는 송씨의 말을 듣고 방폐장 유치를 반대하다 찬성하는 처이모부와 처삼촌 등 위도의 친지들과 감정의 골이 깊어졌다.2003∼2004년 벌어졌던 부안사태 후유증이 심각하다. 위도 주민을 비롯한 상당수 부안군민이 부안사태로 가정이 파탄됐거나 이웃간 갈등을 겪고 있다. 특히 반대시위에 적극 가담했다 구속됐던 43명 대부분은 경제적·정신적 피해를 호소하고 있다.이 같은 사실은 세계일보가 부안사태 관련 구속자를 추적조사한 결과 밝혀졌다. 이는 정부가 공공사업 추진 과정에서 발생한 갈등을 제대로 봉합하지 않을 경우 개인과 지역사회가 얼마나 피폐해질 수 있는지를 적나라하게 보여주는 대목이다.부안사태 구속자 43명 중 징역형을 살았던 3명을 제외하면 대부분 징역 1년∼2년6개월에 2∼3년의 집행유예를 선고받았다. 2명은 석방 직후 핵폐기장 유치 찬성으로 돌아섰고, 1명은 여당인 열린우리당에 입당한 것으로 확인됐다. 인터뷰와 설문조사는 다른 지역으로 이주했거나 연락이 끊긴 11명을 제외한 32명을 대상으로 이뤄졌다.조사 결과 32명 중 절반이 넘는 18명(56.3%)이 현재까지도 정신적 후유증을 겪고 있고, 이 중 2명은 병원을 찾아 장기치료를 받을 만큼 상태가 나쁘다. 또 전체 응답자 중에서 17명(53.1%)은 부안사태로 상당한 경제적 타격을 입었다고 밝혔다. 사업을 포기하거나 농사를 짓지 못해 수천만∼수억원씩 손해를 본 이들도 다수 있다. 이와 함께 찬반 논란으로 빚어졌던 이웃이나 친지들과의 갈등이 현재까지 계속되고 있다고 털어놓은 사람도 12명(37.5%)이나 된다.현재 부안에서 가장 시급히 해결돼야 할 과제에 대해서는 19명(59.4%)이 ‘부안군민의 명예회복과 사면복권’을 꼽았고, ‘부안사태 조사위원회 설치’와 ‘군민화합’이 각각 11명(34.4%)과 9명(28.1%)으로 뒤를 이었다.특별기획취재팀=이돈성(팀장)·신상득·남상훈·김창덕 기자