“미국 시민을 위해(For the American citizens)!”
취재팀이 미국 워싱턴 현지를 방문, 미 정부와 의회 관계자들에게 협상 얘기를 꺼내자마자 돌아온 한결같은 대답이다. 미국 정부는 시민을 위해 존재하며 대외 통상협상도 미국 시민의 이익을 위해 진행한다는 게 핵심이다. 국익에 관한 한 물불 가리지 않고 한 치의 양보도 할 수 없다는 의지가 묻어났다.
지극히 원론적인 얘기였지만 취재가 진행될수록 미국 협상력의 원천은 처음부터 끝까지 이 원칙에 충실한 시스템과 절차가 아닌가라는 인상을 지울 수가 없었다.
◆분업과 협업의 조화=미국의 대외 통상협상 시스템은 서로 맞물려 돌아가는 ‘톱니바퀴’를 연상케 했다. 대외 협상의 고유권한은 의회에 속하며 실제 협상은 행정부 소속인 미무역대표부(USTR)가 맡고 있다.
최근까지 미국 의회에서 통상정책 전문위원으로 일했던 트로이 스탠개런씨는 “미국 헌법에 따라 의회가 광범위한 통상정책 권한을 가지고 있다”며 “그러나 의회가 직접 교섭을 담당하기 어려운 현실을 감안해 국제통상 권한 중 일부를 일정한 기간과 조건을 정해 행정부에 위임하고 있다”고 설명했다.
USTR는 직원이 230여명이며 통상정책 및 대외 협상과 관련해 각 부처 및 이해단체들 간 이견을 조정하는 ‘파워 집단’이다. 하지만 조직이 작고 대외 협상 및 사후 이행 등에 주력하다 보니 미국 내 이해집단의 의견과 상대국의 정보를 모으는 데 한계가 있을 수밖에 없다.
이를 보완하는 게 상무부를 비롯한 각 정부 부처다. 상무부의 한 관계자는 “특히 상무부가 업계의 실태를 정밀하게 분석, 의회와 USTR에 보고하기 때문에 USTR의 미진한 점을 메울 수 있다”고 밝혔다.
이 과정에서 상대국의 제도와 시장 및 업계 현실뿐 아니라 국민성 혹은 민족성까지 감안한 맞춤식 협상전략이 등장하게 된다. 미국의 한 관리는 “한미 FTA에서도 미국은 한국의 ‘체면’(face)을 굉장히 고려해야만 했다”고 말했다. 이는 미국이 이번 협상에서 한국 정부에 뜨거운 감자일 수밖에 없는 ‘쌀’을 지렛대 삼아 소고기 등 나머지 부문에서 실익을 극대화한 것과 무관치 않아 보였다.
◆시장의 힘이 협상을 좌우=미국 협상력 이면에는 시장에 대한 무한 신뢰가 깔려있는 듯했다. 스티븐 노튼 USTR 부대변인은 “외국과의 협상 시 제일 우선시되는 것은 상업적 가치”라며 “협상을 통해 우리 생산자와 소비자, 농업인들에게 경제적 기회를 제공할 수 있어야 한다”고 말했다. 스탠개런씨도 “공식·비공식 의사전달 체제가 잘 갖춰져 있고 업계, 소비자, 로비스트 등 거의 모든 이해관계자가 정책에 영향을 미칠 수 있다”고 강조했다.
현재 미국에는 업계 또는 직종을 대표하는 7000여개의 협회가 있으며, 대부분은 행정기관과 의회가 있는 워싱턴에 사무실을 운영하면서 로비를 전개한다고 한다.
이는 법률로 보장되어 있을 뿐 아니라, 업계는 합법적인 로비스트를 동원해 자신들의 이익이 관철될 수 있도록 돈을 아끼지 않는다. 스탠개런씨는 “업계는 행정부보다 상대적으로 정치자금 제공 등으로 접근이 쉬운 지역구 의원들에게 통상입법이나 정책수립 과정에서 자신들의 입장을 반영해달라고 압력을 행사한다”고 밝혔다.
실제 2002년 미국 의회에서 무역촉진권한(TPA) 통과 당시 미 통신산업협회는 로비스트를 동원, 통신회사에 유리한 방향으로 정책을 수립하도록 했다고 한다. 미 상무부 관계자는 “미국은 기본적으로 자유시장을 지향한다”며 “(협상안은) 업계의 로비 그 자체보다는 시장의 판단에 의해 결정되는 것이라고 봐야 한다”고 강조했다.
◆투명한 절차로 부작용 최소화=투명성도 빼놓을 수 없는 중요한 가치로 꼽힌다. 공청회는 정책결정 과정의 투명성을 크게 높이고 있고 통상정책, 대외 협상에 관한 대부분의 사항이 일반에 공개된다. 물론 의회는 민간 부분을 대표하는 무역소위원회나 국제무역소위원회를 통해 업계의 의견을 모으고 USTR도 업계에 공식적으로 생각을 묻는다. 부처 간 의견조율도 주목할 만하다. 노튼 부대변인은 “USTR는 협상에 나서기 전후 20여개 부처의 의견을 조정하는 데 많은 시간을 쓰고 있다”며 “우리는 대부분의 문서를 공유하고 관련 부처는 절차마다 이슈에 대해 조언한다. 이는 매우 중요한 과정”이라고 밝혔다. 물론 USTR는 이 과정에서 단일안을 도출하려 하지만 실패하면 최종 결정은 대통령이 내린다고 한다. 이처럼 바닥까지 훑는 꼼꼼한 내부 협상이 다져진 까닭에 협상 결과를 둘러싼 후유증도 작을 수밖에 없다.
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특별기획취재팀=주춘렬 팀장, 김귀수·박은주·김창덕 기자
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