한·EU 자유무역협정(FTA) 1차 협상을 보름 남짓 앞둔 지난달 말, 취재팀은 우리 정부의 협상 카운터파트가 될 EU집행위원회(European Commission) 산하의 통상총국(Directorate-General for Trade)을 찾았다. 통상총국 사무실이 있는 베를레몽 빌딩은 14층 건물로 3000명 가까이 되는 EU본부 직원들이 상주하고 있다.
“EU는 단일체로서 협상에 임한다. 한국과 협상할 때에도 집행위는 27개 회원국들의 입장을 모아 한목소리로 협상하게 될 것이다. EU가 일단 FTA를 맺으면 개별 회원국가와 분쟁은 있을 수 없다.” 이곳에서 만난 통상총국의 양자무역 실무진인 울리히 바일씨는 시작부터 EU의 ‘단일무역통상 정책’을 강조했다.
여러 이해관계가 걸려 있어 국가 간 협상 중에서도 가장 복잡다난한 것으로 꼽히는 통상협상에서 EU는 과연 어떻게 회원국들의 이해를 조정하기에 이런 ‘자신감’을 내보이는 걸까.
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◆끊임없는 협의가 비결=“EU의 협상은 집행위원회가 각료이사회에 협상 개시를 제안하고 이사회로부터 승인을 받는 데에서 출발한다. 한국의 김현종 통상교섭본부장이 대외경제장관회의에서 동의를 구하는 것과 같은 절차일 뿐이다.”
바일씨의 설명은 단순명쾌했다. 한국의 통상교섭본부나 EU의 통상총국, 미국 무역대표부(USTR)가 별반 다르지 않다는 점을 거듭 강조했다. 여기에는 한국과의 FTA 협상을 앞두고 상당히 조심스러워하는 분위기도 한몫 하는 듯했다. 그러나 시간이 지날수록 EU집행위가 가진 협상력의 비결은 한꺼풀씩 드러나기 시작했다.
해답은 거미줄처럼 얽혀 있는 정책결정 과정에 있었다. EU의 정책을 결정하는 대표기관은 집행위, 이사회(각료이사회), 유럽의회로 꼽히는데, 정책결정 단계마다 협의해야 하는 시스템이 회원국들과 집행위 사이에 ‘끊임없는 대화’를 가능토록 했다.
초국적 기관인 EU집행위는 각국 각료들로 구성된 이사회로부터 협상 권한을 승인받아 협상을 시작하고, 협상 중에도 이사회와 협의를 지속한다. 이사회는 다시 유럽의회에 의견을 구하고, EU에 파견된 회원국 대사와 자문위원으로 구성된 ‘상주대표회의’(Committee of Permanent Representatives, COREPER)는 이사회 지시를 받아 회원국 간 의견을 조율한다. 협상이 끝나면 결과에 대한 이사회 최종 결정이 있어야 협정이 발효된다.
대화를 통한 이견 조정은 EU의 최고 입법기구이자 최종 정책결정기구인 이사회 내에서도 찾아볼 수 있다. 이사회는 각국 외무장관들이 참석하는 일반이사회 외에 분야별 장관들이 참여하는 9개의 이사회로 나뉘는데, 이들 사이에도 지속적인 협의가 이뤄지기 때문이다. 유럽의회 역시 제한된 권한이지만 통상정책에 있어 의견을 제시할 수 있다.
이번 한·EU FTA 협상과 관련, 일반이사회가 4월23일 협상지침안을 만장일치로 통과시키면서 양국 간 협상이 시작됐다. 최종 결정은 보통 국가의 인구 규모에 따라 투표권에 차등을 두는 가중 다수결방식을 사용한다. 국가 간 통합체인 EU만의 독특한 의사결정 제도다. 그러나 대개 합의가 이뤄질 때까지 협의를 계속해 만장일치로 결정하는 것이 관행일 정도로 EU의 대화를 통한 합의도출 노력은 유명하다.
◆회원국 이해관계의 완충지대, ‘133조 위원회’=특히 EU가 소속 회원국의 다양한 이해관계와 입장을 원활하게 조율하는 가장 중요한 장치로 이사회 산하 특별위원회인 ‘133조 위원회’(Article 133 Committee)가 꼽힌다.
법적 자문기구인 이 위원회는 회원국 고위관료들과 집행위 대표로 구성되기에 회원국 입장이 집행위에 전달되는 중요한 통로역할을 한다. 바일씨는 “집행위는 매주 금요일 133조 위원회와의 회의를 통해 이사회와 의견조정 과정을 거친다. 한국과의 FTA 협상에서도 이 협의는 지속될 것”이라고 말했다.
주벨기에 대사관 겸 구주연합대표부가 2004∼05년 발간한 ‘EU정책 브리핑’에 따르면, 133조 위원회는 월 1회 고위정책회의와 주 1회 실무조정회의를 가진다. 그러나 사안이 중요할수록 집행위와의 비공식 협의를 수시로 개최하고, 전문가들로 한정된 특별회의 및 산업부문별 주제에 대한 회의를 여는 등 협의과정은 끝이 없다.
벨기에 루뱅대학교의 전광호 교수(정치학)는 “이처럼 많은 협의채널이 가동되면서 국가 간 이해관계가 조정되고 있으며 잡음이 생길 가능성도 거의 없다”고 평가했다.
특별기획취재팀=주춘렬 팀장, 김귀수·박은주·김창덕 기자