선거공영제는 선거운동에 있어서 기회균등과 선거비용의 원칙적인 국가 부담에서 비롯된다. 우리 헌법도 ‘선거운동은 각급 선거관리위원회의 관리 하에 법률이 정하는 범위 안에서 하되 균등한 기회가 보장돼야 한다. 선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다’(제116조)고 해 선거공영제를 규정하고 있다. 선거운동은 원칙적으로 자유로워야 하나 부정선거를 방지하기 위해 많은 제약을 두고 있다. 이와 같은 제약은 역설적으로 선거운동에서 기회균등을 실질화하기 위한 조치이다.

성낙인 서울대교수·한국법학교수회장

선거비용을 국가가 어느 정도 부담할 것인가는 입법정책적인 문제이다. 국가의 재정과 정치상황도 고려해야 하고, 세금이 낭비되지 않아야 한다. 하지만 국가의 부담이 최소화할수록 금권선거가 횡행하게 되고, 결과적으로 선거과정에서의 평등과 후보자의 기회균등의 원칙이 훼손될 수 있다. 선거공영제를 악용하는 자에 대한 대표적인 제한이 기탁금제도와 선거비용 보전제도이다.

첫째, 기탁금제도는 원칙적으로 용인된다. 다만 그 액수가 문제이다. 일반 서민층이 입후보할 기회를 원천적으로 차단할 우려가 있는 지나친 고액의 기탁금제도는 바람직하지 않다. 기탁금이 지나치게 고액일 경우에는 공직 취임에서 기회균등의 원칙에 어긋나는 위헌임은 말할 것도 없다. 기탁금 액수를 산정함에 있어서는 선거구의 규모, 선거가 갖는 특성, 피선거권자의 경제력 등을 충분히 고려해야 한다. 헌법재판소는 국회의원선거에서 2000만원의 기탁금은 지나치게 고액이며, 정당추천 후보자와 무소속 후보자의 기탁금 차이도 평등원칙에 어긋난다고 판시한 바 있다.

둘째, 민주주의의 축제인 선거에서 선거비용은 필요악이다. 하지만 후보자 난립으로 공정성을 해치고 과열선거를 촉발할 수 있기 때문에 선거비용의 제한이 불가피하다. 이에 선거종류, 인구수에 따라 선거비용 상한을 설정하고 있다. 그 상한의 범위 내에서 일정한 득표를 확보한 후보자는 선거비용을 보전해 준다.

공직선거법에서는 유효투표 총수의 100분의 15 이상을 득표한 후보자에게는 선거비용의 전액을 보전해 준다. 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 후보자에게는 선거비용의 50%를 보전해 준다. 헌법재판소는 선거의 과열방지와 국가부담의 한계를 고려해 볼 때 합헌적인 규정이라고 결정했다. 15% 이상의 득표자에 대한 전액 선거비용의 보전은 당연하다. 문제는 10% 이상 득표자에게만 50%의 선거비용을 보전해 주는 것은 획일적인 잣대로 보인다. 9.9% 득표자는 전액을 보전받지 못하지만 10% 득표자는 50%나 보전받는 것은 비례의 원칙에 비추어 합리적인 기준이라고 보기 어렵다. 예컨대 비례대표 국회의원 의석을 배정받을 수 있는 저지조항인 5% 이상의 득표율을 기준으로, 이 정도 이상이면 선거비용의 보전받을 권리를 보장해 줄 필요가 있다.

셋째, 법정 선거홍보물은 각자가 작성해서 만든 것을 선거관리위원회가 제출받아 유권자에게 발송하는 것도 개선돼야 한다. 특히 6·2지방선거와 같이 8개 투표를 동시에 실시할 경우 어느 후보가 어느 선거에 입후보했는지를 가릴 수가 없다. 이에 관한 최소한의 가이드라인이 필요하다. 예컨대 8개 투표에 있어서 각기 상이한 색깔의 투표용지를 마련한 것에 호응해 후보자의 홍보물에 표시함으로써 누가 어느 선거의 후보자인지를 분명히 해줄 필요가 있다.

기탁금과 선거비용 보전은 각 제도의 목적에 부합하는 제도를 마련해야 한다. 기탁금제도는 후보난립 방지와 기회균등 보장의 취지에 따라 모든 후보자에게 법정홍보물을 배정할 기회균등이 보장돼야 한다. 반면 선거비용은 결과적으로 나타난 유권자의 의사에 따라 보전 정도가 결정돼야 한다.

성낙인 서울대교수·한국법학교수회장

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