지방의회 구성을 통해 지방자치가 부활한 지 35년이 지났지만 재정 분권은 여전히 더디다. 2024년 기준 국세와 지방세 비중은 74.7대 25.3으로 조세 수입의 4분의 3가량이 여전히 중앙정부에 집중돼 있다. 지방자치단체는 자체 수입만으로 행정·복지 수요를 감당하기 어려운 상황이다. 국고보조금과 지방교부세 등 중앙정부에서 이전하는 재원에 의존할 수밖에 없는 구조다. 이재명정부는 국정운영 5개년 계획에 국세와 지방세 비율을 7대 3까지 개선하겠다고 밝혔다. 그러나 지방재정의 자립기반은 여전히 취약하다는 평가가 나온다. 전남·광주, 대구·경북, 충남·대전 행정통합 특별법안에 담겼던 재정 특례와 권한 이양 조항도 국회 상임위원회 심사 과정에서 대폭 후퇴됐다. 행정통합만으로 지자체의 재정적 한계를 넘기 어렵다는 지적이 나오는 이유다. ◆중앙정부에 대한 의존도 35년째 계속돼 24일 국세청·관세청의 징수보고서와 행정안전부의 지방세 통계연감을 종합하면 지방자치가 재개된 1991년 국세와 지방세 비중은 79.1대 20.9였다. 2024년에도 74.7대 25.3에 머물러 최근 30여년 동안 재정분권의 진전은 제한적이었다. 지방교부세 법정 비율도 2006년부터 내국세의 19.24%로 묶여 있다. 지자체 재정부족을 메우기엔 역부족이라는 지적이 꾸준히 나오는 배경이다. 특히 2023년과 2024년에는 행정안전부에서 교부하는 보통교부세가 지자체 재정 부족분을 메우지 못하는 일도 발생했다. 국회입법조사처의 ‘지방공무원 기준인건비 제도 운영실태 및 개선과제’ 보고서에 따르면 2025년 기준 지방세 수입만으로 지방공무원 인건비를 충당하지 못하는 지자체는 243곳 중 105곳(43.2%)에 달한다. 지방세와 세외수입을 합해도 인건비를 감당하지 못하는 지자체도 49곳(20.2%)이나 된다. 자주재원 비중은 낮고 중앙정부 이전재원 의존도는 높은 지방재정 구조 때문이다. 지방자치단체 재정자립도 역시 특·광역시 56.7%, 도 36.6%, 시 31.6%, 군 17.7%, 구 27.4%로 나타나 지역 간 격차가 뚜렷하다. 국회 법제사법위원회에 계류된 대구·경북 및 충남·대전 행정통합 특별법안을 보면 지방재정과 사무 권한 이양에 관한 내용은 거의 빠져 있다. 당초 초안에는 국세(법인세·부가가치세) 일부를 통합특별시에 이양하는 내용의 특례 조항이 담겨 있었지만, 국회 행정안전위원회 심사 과정에서 모두 삭제됐다. 예비타당성 조사와 관련한 실질적 권한 이양도 거의 반영되지 않았다. 현재 남은 조항은 ‘국가가 행정적·재정적으로 지원할 수 있다’는 원칙뿐이다. 국회 본회의를 통과한 전남·광주 행정통합 특별법도 당초 광주시와 전남도가 요구했던 수준의 재정분권안이 원안대로 반영되지 않았다. 지방채 한도 초과 발행, 통합 특별시 균형발전기금 설치·운영 등 일부 재정지원 근거가 남아있긴 하지만, 보통교부세 별도 배분과 지역균형발전특별회계 계정 설치 등 지자체 핵심 요구사항은 빠졌다. 결국 전남광주특별시 재정 지원의 구체적 규모와 방식을 정하는 일은 추후 과제로 남았다. 행안위 검토보고서를 보면 중앙정부가 세 특별법안에 담긴 지방자치·재정분권 관련 특례를 수용하지 않은 논리는 크게 다르지 않다. 다른 지자체 지원 감소 가능성, ‘5극 3특’ 전략과 정합성, 특별시 출범 이후 자생력 확보 여부 등을 종합적으로 따져봐야 한다는 이유에서다. 행정통합의 실질적 동력이 될 행·재정 특례가 빠지면서 비수도권 지역에선 “껍데기만 남은 통합”이라는 비판이 거세게 제기되는 상황이다. ◆재정·사무 대폭 이양으로 지방분권 실현 행정통합의 실효성을 높이기 위해서는 일회성 인센티브가 아니라 지방세 확충(자주 재원)과 지방교부세율 인상 같은 구조 개편이 선행돼야 한다고 지적이 많다. 한국지방재정학회는 지방재정이 13년 만인 2023년 감소세로 들어서고 지방세 수입이 6.2% 감소한 탓에 지자체의 중앙정부 의존도가 더 심화했다고 짚었다. 임상수 조선대 교수(경제학)는 “현 지방재정 여건은 취약하고 지역 간 형평성은 악화한 상태”라며 “자주재원 확대, 국세의 지방세 이양, 지방교부세 세율 인상 등이 필요하다”고 조언했다. 지자체들은 20년 가까이 19.24%로 고착된 지방교부세율을 22% 이상으로 단계적으로 올려야 한다고 요구하고 있다. 나라살림연구소는 세율이 22%로 인상되면 지자체가 활용할 수 있는 보통교부세가 연간 약 9조2000억원 이상 늘어날 것으로 추산했다. 지방교부세가 용도 제한이 비교적 적은 일반재원이어서 재정 불균형을 완화하고 부족한 재원을 보완하는 역할을 한다는 이유에서다. 전문가와 자치단체장들은 국세 대폭 이양을 통한 ‘3할 자치’를 요구한다. 국가 전체 사무 중 지자체가 맡는 지방 사무 비율이 36.5%까지 높아졌지만, 지방세 비중은 여전히 20%대에 머물러 사무와 재정의 불균형이 크기 때문이다. 226개 기초자치단체를 대변하는 대한민국시장·군수·구청장협의회는 국세와 지방세를 7대 3으로 실현할 수 있는 방안으로 ‘5+5+5 재정 분권’을 제시하고 있다. ‘5+5+5’는 보통교부세율 5% 인상과 지방소멸대응기금 5조원 확대, 고향사랑기부금 세액공제 50만원 상향이다. 조재구 협의회 대표회장(대구 남구청장)은 “최근 3년 평균값을 기준으로 27조원의 국세를 지방세로 전환해야 한다”고 주장했다. 일각에선 행정통합시 출범과 행정구역 개편 과정에서 재정자립도(자체수입 비율)와 재정자주도(자율적 활용 가능 재원 비율) 등을 고려한 ‘재정형평화 장치’ 마련이 필요하다고 지적한다. 지역별 세수 격차로 재정자립도 불균형이 큰 만큼 중앙정부나 ‘부자 지자체’가 앞장서 이 같은 재정 구조를 개선해야 한다는 주장이다. 하혜수 경북대 교수(행정학)는 “국세 이양과 동시에 재정력이 일정 수준 이상인 지자체는 세수를 내놓고 그 이하인 지자체는 세수를 제공 받는 방식으로 재정 형평화를 꾀해야 한다”고 조언했다. 재정자립도 격차에 따라 지방세로 이양하는 재정에 차등을 두자는 의미다.

12·3 비상계엄 사태가 촉발한 사상 두 번째 대통령 탄핵과 이후의 수습 과정을 겪으면서 우리 사회에서는 권력 구조 자체를 근본적으로 개편해야 한다는 목소리가 높아졌다. 계엄으로 심화된 여야 간 극한대립이 새 정부 출범 9개월이 지난 지금도 현재진행형인 가운데, ‘제왕적 대통령제’와 거대 양당제가 정치 양극화를 키운다는 지적과 함께 개헌을 통해 이를 해소해야 한다는 요구가 이어지고 있다. 문제는 개헌을 외치는 목소리가 매번 공허한 메아리에 그쳐왔다는 점이다. ‘87년 체제’를 개선하려는 역대 정부의 개헌 논의는 모두 수포로 돌아가곤 했다. 현 정부 출범 후에도 권력 구조 개편을 포함하는 개헌론이 목소리를 키우고 있지만 이전 정부 때처럼 추동력을 잃을 가능성도 크다. 실패를 반복했던 개헌 논의의 역사를 반추하며, 원인과 개선책을 진단해 본다. ◆번번이 무산된 개헌 논의 1987년 민주화로 87년 체제가 들어선 이후 개헌 논의는 끊이지 않아 왔다. 대통령 5년 단임제를 의원내각제, 대통령 4년 중임제, 분권형 대통령제 등으로 전환하는 권력구조 개편이 논의의 화두였지만 개헌안은 국민투표는커녕 국회 문턱조차 넘지 못했다. 대통령과 여야 대선주자들이 각자의 정치적 득실을 우선시한 탓에 결국 합의에 이르지 못한 경우가 대다수였다. 87년 체제 출범 직후의 권력구조 개편 논의는 내각제에 집중됐다. 1988년 시작된 제13대 국회는 헌정사상 첫 여소야대 구조였는데, 김영삼(YS)의 통일민주당과 김대중(DJ)의 평화민주당, 김종필(JP)이 이끈 신민주공화당 등 야3당은 의회 중심의 책임정치를 주장하며 내각제로의 개헌을 추진했다. 그러나 여당이었던 민주정의당과 통일민주당, 신민주공화당이 1990년 합당에 이른 이후 내각제 논의는 동력을 잃었다. 3당 합당으로 출범한 민주자유당의 차기 유력 대선 후보로 떠오른 YS가 내각제 반대로 입장을 선회하면서다. 또 당시는 민주화 항쟁으로 대통령 직선제 개헌을 쟁취한 지 얼마 되지 않은 터라 국민 여론도 내각제에 호의적이지 않았다. 내각제 개헌 논의는 15대 국회에서 재점화했다가 또 흐지부지됐다. 내각제 개헌을 전제로 맺은 DJ와 JP의 ‘DJP연합’이 15대 대선에서 승리했지만, 외환위기 수습에 총력을 기울여야 하는 상황에서 개헌 논의가 다시 뒷전으로 밀리고 말았다. 노무현 전 대통령은 대통령 4년 중임제 개헌을 제안했다. 권력구조 개편에만 초점을 맞춘 ‘원 포인트’ 개헌 제안이었지만 노 대통령의 임기가 1년가량 남은 상황이었던 터라 이미 대선 레이스에 돌입한 야당이 이를 거부하며 무산됐다. 당시 야당 유력 대권 주자였던 박근혜 전 대통령은 “선거만 신경 쓰는 나쁜 대통령”이라고 반발했다. 그랬던 박 전 대통령도 임기 말 ‘최순실 게이트’ 의혹이 제기된 직후 개헌 카드를 꺼내 들었다. 4년 연임제 개헌을 임기 내 이행하겠다고 공언했지만, 야권에서는 “‘최순실 덮기용’ 개헌”이라는 비판이 쏟아졌다. 결국 탄핵 정국으로 전환되면서 논의는 시작도 하지 못했다. 이렇게 개헌론은 대통령 임기 초에는 “국정의 블랙홀”이 될 수 있다는 우려에 막히고, 임기 말에는 레임덕 현상으로 인해 동력을 얻지 못하는 공전만 반복해왔다. 반복되는 실패를 지켜본 문재인정부는 취임 10개월 만에 대통령 4년 중임제를 담은 개헌안을 발의했지만, 야당(자유한국당)의 반대로 국회 문턱을 넘지 못했다. 개헌을 위해서는 국회 재적의원 3분의 2(200석) 이상의 찬성이 필요하다. 이재명정부에서도 권력구조 개편과 관련된 논의는 진척이 없는 상황이다. 국회 차원의 개헌특별위원회 구성도 아직 이뤄지지 않았다. 대선 과정에서부터 개헌을 제안했던 우원식 국회의장은 개헌 논의를 더는 미룰 수 없다며 17일까지 개헌특위를 구성하자고 여야에 촉구했다. 개헌특위가 구성되더라도 여야는 권력구조 개편을 제외한 의제들만 우선 처리하는 ‘단계적 개헌’을 논의할 전망이다. ◆“李대통령, 내년엔 개헌 카드 꺼내야” ‘제7공화국’의 탄생을 위해서는 이 대통령 역시 국정 지지율이 견조한 임기 초반 개헌 논의를 본격화해야 한다는 분석이 나온다. 권력구조 개편을 위해서는 권력을 가진 대통령이 논의를 주도해야 추동력을 얻을 수 있다는 지적이다. 2028년 치러지는 다음 총선을 개헌의 ‘적기’로 짚는 목소리가 많다. 박상병 정치평론가는 “내년 제헌절 즈음이나 후반에 이 대통령이 권력구조 개편만 하는 원 포인트 개헌 카드를 꺼내고, 다음 총선과 함께 국민투표를 실시하자고 제안하면 여야 합의 가능성이 커질 수 있다”고 제안했다. 정치권에서 공감대가 형성된 제왕적 대통령제의 폐단만 해소하는 방향의 개헌안을 제시한다면 야당도 합의 테이블에 나올 여지가 커진다는 것이다. 박 평론가는 “개헌을 통해 대선과 지선 시기도 일치시키면 합리적인 논의로 나아갈 수 있다”고 내다봤다. 정대철 헌정회장은 6·3 지선 이후부터 권력구조 개편 논의를 시작해야 한다고 촉구했다. 정 회장은 “개헌의 핵심은 대통령의 권한 이양 혹은 분산”이라며 “권한을 가진 대통령의 말이 울림이 있을 시기에 논의를 추진해야 한다”고 강조했다. 정 회장은 그러면서 “이 대통령이나 국회의 개헌 의지가 잘 느껴지지 않는다”고 꼬집기도 했다.

이재명정부는 출범부터 개헌에 힘을 실었다. 123개 국정과제 중 1호로 꼽힌 것이 권력구조 개편을 포함하는 헌법 개정이었다. 인수위원회 없이 출범한 이재명정부에서 사실상 인수위원회 역할을 했던 대통령 직속 국정기획위원회는 지난해 9월 국정운영 5개년 계획안과 국정과제를 제안하며 그 첫머리에 ‘진짜 대한민국을 위한 헌법 개정’을 뒀다. 4년 연임제 및 결선투표제 도입 등 권력구조 개편 방안 논의 등이 담겼다. 이외에도 감사원 국회 소속 이관, 대통령 거부권 제한, 비상명령 및 계엄 선포 시 국회 통제권 강화 등도 개헌 논의 사안에 포함됐다. 이 대통령은 대선 후보 시절과 더불어민주당 대표 시절에도 지속적으로 개헌을 향한 의지를 드러내 왔다. 이 대통령은 대선 후보였던 지난해 5월 공개한 개헌 관련 공약에서 “이제 시대 흐름에 맞는 새로운 시스템과 더 촘촘한 민주주의 안전망으로서의 헌법을 구축할 때”라며 사회적 논의를 시작하자고 제안했다. 이 대통령은 “대통령의 책임을 강화하고 권한은 분산하자. 대통령 4년 연임제 도입으로 정권에 대한 중간 평가가 가능해지면 그 책임성 또한 강화될 것”이라며 “아울러 대통령 결선투표제 도입으로 민주적 정당성을 확보해 불필요한 사회적 갈등을 최소화해가야 한다”고 밝혔다. 당시 이 대통령은 개헌을 향한 국민투표 시점으로 이르면 올해 지방선거, 늦으면 2028년도 총선을 제안하며 강한 추진 의지를 드러내기도 했다. 이 대통령은 단계적 추진을 제안하면서 “하나씩 풀어 진짜 대한민국의 새로운 설계도를 마련하자. 국민투표법을 개정해 개헌의 발판을 마련하자”라고 했다. 이 대통령은 민주당 대표로서의 첫 번째 임기를 지내고 있던 2022년에도 원내교섭단체 대표 연설 등을 통해 2024년 총선 때 4년 중임제 개헌안에 대한 국민투표를 부치자고 제안하는 등 지속적으로 개헌을 위한 국민투표 필요성을 호소해왔다. 다만 관건은 타이밍이다. 청와대와 정치권 내 일각에서는 정부가 현시점에서 개헌을 적극적으로 추진해봤자 야당에 충돌의 빌미만 줄 뿐이라는 인식도 있는 것으로 전해진다. 정권의 힘이 가장 강한 임기 초를 지나고 있는 만큼 일종의 어젠다 블랙홀이 될 개헌 카드를 아직은 꺼내들 필요가 없다는 인식도 있다. 이로 인해 이 대통령이 부동산 등 굵직한 정책들을 해결하기 위해 힘을 집중하는 현 상황을 고려했을 때, 개헌에 본격적으로 힘을 싣기까지는 다소 시간이 걸릴 것이라는 관측도 나온다.

우원식(사진) 국회의장이 6·3 지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 실시하자고 공개 제안했다. 신년 기자회견 때부터 개헌 필요성을 강조했던 우 의장은 “국민이 요구하는 개헌 내용이 집약된 이 기회를 놓치지 말아야 한다”며 계엄 선포 시 국회 승인을 받도록 헌법을 바꾸자고 요구했다. 우 의장은 10일 국회에서 회견을 열고 “계엄 선포 후 48시간 내에 국회 승인을 못 받으면 자동으로 계엄을 무효화하자는 데 국민 의견이 압도적으로 모였다”며 이같이 밝혔다. 현행 헌법 제77조는 대통령이 계엄 선포 뒤에 국회에 ‘지체 없이 통고’하고 국회가 재적의원 과반 찬성으로 해제를 요구하면 대통령이 해제하도록 하는 사후 조치 구조다. 우 의장은 이를 사전 승인 방식으로 개헌해 12·3 계엄 같은 일이 반복되지 않게 차단하자는 것이다. 이와 함께 헌법전문에 5·18 정신을 명시하고 지역균형발전 정신도 포함하자고 세 가지를 제시했다. 개헌을 위해서는 헌법 제130조에 따라 국민투표일로부터 30일 이내에 국회 표결을 통해 재적의원 3분의 2가 개정안에 찬성해야 한다. 국회는 그에 앞서 개정안을 공고하고, 20일 이상 대통령 공고기간을 둔 뒤 60일 이내에 의결해야 한다. 우 의장은 이를 역산해 “지방선거일에 개헌을 동시투표하려면 4월7일까지 개헌안이 발의돼야 한다”며 “17일까지 국회 개헌특별위원회를 구성해달라”고 요구했다. 전날 국민의힘이 전체 의원 명의로 윤석열 전 대통령의 정치적 복귀에 반대한다는 결의문을 채택한 데에 우 의장은 “불법 비상계엄은 사과한 것으로 보이지만 ‘절윤(윤 전 대통령과 절연)’인지 정확하게 정리될 필요가 있어 보인다”고 판단했다. 그러면서도 “더 이상 비상 불법계엄이 없게 하자는 말은 국민의힘이 고민할 수밖에 없는 내용”이라며 “이 문제(개헌)에 국민의힘이 어떤 태도를 취하는지는 전날 성명과 관계해서 보면 많이 고민하고 판단할 문제”라며 개헌 통과 가능성을 높게 예상했다. 다만 국민의힘 송언석 원내대표는 이날 페이스북에 “개헌이라는 국가적 의제가 자칫 지방선거 프레임에 악용될 우려도 있다”며 “이런 식의 선거용 개헌정치에 동의할 수 없다”고 적었다. 이석연 국민통합위원장은 이날 서울 서대문 경기대 정치전문대학원 특별세미나에서 개헌 제언안을 발표하며 “4년 중임 대통령제가 채택되면 현재 3원화된 선거 주기를 2차례로 줄일 수 있다”며 “개헌 시기는 이 정부 후반기에 전 국민이 참여하는 특별기구를 만들어 진행해야 한다”고 주장했다.

6·3 지방선거 강원도지사 출마를 포기한 이광재 전 강원도지사는 불출마 사유로 현재 한국사회가 ‘전환기’라는 점을 들었다. 그는 최근 페이스북에 올린 글에서 “지금은 산업혁명 직후 식민지 전쟁이 벌어지던 구한말과 같은 상황”이라면서 “미·중 패권전쟁과 세계질서 재편기에 살아남으려면 ‘강한 국가’가 되어야 한다”고 강조했다. 이 전 지사는 6일 진행된 세계일보와의 인터뷰에서 19세기 말 일본은 메이지유신을 통해 정치세력 간 분열을 억제하여 국가 발전을 이룩했지만, 조선왕조는 개화파와 수구파 간 싸움으로 결국 일본에 식민지화된 사실을 짚었다. 한국사회가 지금 극단화된 정치환경을 극복해야 ‘기술 대결’로 대표되는 미·중 패권전쟁에서 살아남을 수 있다고 했다. 다선 외교와 기술공화국, 국가 자본주의라는 세 가지 축을 통해 미국, 중국, 일본, 러시아 등 주변 강대국이 대한민국을 얕잡아 볼 수 없는 ‘돌고래 전략’이 필요하다고 했다. 다음은 이 전 지사와의 일문일답. -지금이 ‘구한말’ 같은 상황인가. “단순한 국내 정치의 전환기만으로 볼 수 없다. 구한말이 산업혁명 이후 세계질서가 (제국주의로) 재편되던 시기이듯 지금은 세계적인 기술 경쟁에 기초한 ‘세계질서 재편기’에 돌입했다. 미국 같은 거대 국가가 경제성장률이 연 4.5%씩 성장하며 앞서나가는데, 저출산·고령화에 직면한 우리가 1%대 성장에 머문다면 우리나라가 소멸해 버리고 말 것이다. 지금의 (정치 상황은) ‘앙시앵레짐(구체제)’이 마지막 권력을 잃어버리지 않으려는 노력에 불과하다. 일본의 ‘메이지유신’ 같은 길을 가야 한다. ‘조슈’와 ‘사쓰마’라는 철천지원수가 사카모토 료마라는 중재자를 통해서 하나가 되지 않았나. 내전이 일어나긴 했지만 피를 덜 흘렸다. 우리나라는 어땠나. (갈등으로) 개혁 세력 자체가 무너져버렸다.” -진보와 보수가 합의할 지점은. “미·중 패권의 본질이 기술 전쟁이라는 점을 직시해야 한다. ‘기술’이 세상을 바꾸는 핵심 동력이라고 인정해야 한다. 아울러 전 세계가 다극 체제가 온다는 것을 인정해야 한다. 한·미 동맹만이 우리 미래의 살길이 아니라는 점을 알아야 한다. 물론 한·미 동맹은 기본 축이다. 하지만 협상을 할 것은 확실하게 해야 한다. 세 번째로는 국가 자본주의다. 과거에는 보수는 성장, 진보는 복지 이렇게 얘기했는데 이제는 다르다. 성장에 전력투구해야 한다. 네 번째는 기존의 복지 논쟁에서 벗어나야 한다. 기본사회, 기본소득, 기본자산 등 인간의 삶을 지키는 최소한의 시스템을 어떻게 가져갈 것이냐는 (논쟁이) 틀이어야 한다. 그래야 자원 배분 논쟁에서 벗어날 수 있다. 큰 틀에서 국가 전략으로 보면 경제와 기술, 외교와 국방이 딱 떨어져 있지 않고 돌아가야 한다.” -‘다선 외교’를 강조해왔다. “기존 한·미 동맹의 틀은 중요하나 서로 ‘종북’, ‘친미’, ‘친중’이라고 (정치적 주장을) 하는 건 이제 의미가 없다. 미·중 패권전쟁 속에서 과거처럼 어느 한쪽 편만 드는 ‘전선 외교’는 이제 아니다. 19세기 비스마르크가 러시아, 프랑스, 합스부르크 사이의 정교한 다선 외교를 통해 독일 통일을 이룩했듯이 우리도 미·중·일·러 사이에서 복잡한 이해관계를 조합해야 한다.” -미·중 갈등 속 ‘다선 외교’가 가능한가. “우리가 반도체, 조선 등에서 우리 실력을 갖추지 않았다면 지금 이런 대접을 받았을까? 프로이센도 마찬가지였다. 인공지능(AI) 제조업 기술과 의료·바이오를 통해 중국과, 미국과는 소형모듈원자로(SMR) 원천 기술, 일본과는 에너지 및 AI 기술을 통해 협력해야 한다. 각국이 ‘한국 없이는 안 된다’는 생각을 하게끔 말이다. 러시아와는 지정학적 관점에서 ‘북극 항로’가 우리와 이해관계가 맞다. 핵무기 때문에 미국과 중국이 직접적으로 싸우지 않을 것이다. 절대로 과거와 같은 전쟁이 나지는 않을 것이다. 하지만 기술적으로 약하면 얻어맞게 된다. 이건 틀림없다.”

대한민국 전환기적 위기의 중심엔 정치가 있다. 다양한 분야의 변화가 겹쳐 불확실성이 커진 상태에서 정치가 새로운 방향을 모색하는 중재자 역할을 하는 것이 아니라 되레 갈등을 부추기고 있다는 문제의식이 퍼져 있어서다. 우리나라가 정치 문제를 가장 심각한 현안이라고 인식하는 비율이 세계에서 다섯 번째로 높다는 설문조사 결과도 있다. 미국 여론조사기관 갤럽이 지난 4일(현지시간) 발표한 107개국 성인 약 1000명 대상 조사에서 국가가 직면한 가장 중요한 문제로 ‘정치·정부’를 꼽은 나라는 8개국에 불과했다. 그중에서도 한국은 정치·정부 답변 비율이 31%로 대만, 슬로베니아, 미국 등에 이어 5위에 올랐다. 이번 조사에서 세계인의 23%는 경제, 10%는 일자리 문제를 꼽았고, 정부와 정치의 문제를 선택한 응답자는 8%로 나타났다. 갤럽은 “제도적 신뢰와 국가 정치적 만족도가 연결돼 있고, 정부나 사법 시스템, 선거 공정성 등에 낮은 신뢰를 표하는 사람들이 정치를 자국의 가장 큰 문제로 인식할 가능성이 크다”고 분석했다. 세계일보가 창간 37주년을 맞아 실시한 여론조사에서도 응답자의 59%가 한국 정치를 신뢰하지 않는다고 답했다. 젊은층일수록 정치 불신이 깊어서 20대의 65%, 30대의 70%가 정치를 신뢰하지 않는 것으로 나타났다. ◆신뢰 잃은 극단의 대립 정치 한국 정치가 신뢰를 잃게 된 가장 큰 이유는 ‘양극화에 따른 갈등 고착 형국’이라는 게 전문가들의 공통된 분석이다. 보수·진보 가릴 것 없이 강성 지지층의 마음을 사로잡기 위한 정쟁에 몰두하면서 극단의 대립 정치가 이어지고 있다는 것이다. 현재 거대 양당의 수장을 맡고 있는 더불어민주당 정청래, 국민의힘 장동혁 대표는 각 진영의 강성 지지층을 원동력으로 당권을 거머쥐었다. 정치의 신뢰도가 추락하며 중도층이 등을 돌리면서 소수 강성 당원의 영향력이 커진 틈을 파고든 것이다. 이들은 각종 집회나 선거 운동부터 온라인 댓글 작성, 후원금 납부 등에 참여하며 적극적으로 정치적 의사를 표시한다. 박상병 시사평론가는 “여야 모두 강성 당원의 눈치를 보지 않을 수 없는 환경이 됐고, 단순히 눈치를 보는 정도를 넘어서 의도적으로 강성 기조로 가고 있다”며 “극단적인 진영 대결이 계속되면서 일반 국민보다 점점 강성 당원의 영향력이 커지는 악순환이 반복된다”고 설명했다. 여야가 극단으로 대립하면서 국민이 체감하는 책임 있는 입법을 하지 못하고 있다. 중요한 민생·개혁 법안이 정쟁의 인질이 되고, 거대 양당의 이해가 맞아떨어질 때만 제한적으로 법안이 통과되는 일도 반복됐다. 정치 양극화는 기록으로도 증명된다. 지난 윤석열정부에서는 야당의 국무위원·검사 등에 대한 탄핵안 발의가 총 29건으로 역대 최다를 기록했고, 아직 개원 2년도 되지 않은 22대 국회에서 진행된 필리버스터(무제한토론)도 역대 최다인 총 20회로, 지난 21대 국회 때의 10배 수준으로 급증했다. ◆과제는 협치·소통 정신 회복 정치가 갈등 해결의 물꼬를 트기 위해선 대화와 협치의 과정이 선행돼야 한다. 하지만 정치를 둘러싼 팬덤 문화와 미디어 환경도 정치인의 양극화 전략을 부추긴 측면이 있다. 유튜브를 포함한 디지털 플랫폼이 채택한 알고리즘은 정치적 성향이 비슷한 콘텐츠를 반복적으로 노출하며 상대 진영에 대한 혐오와 음모론을 강화했다. 정책의 미래 비전을 소개하는 대신 진영 논리를 잘 대변하는 자극적인 목소리를 지지하는 팬덤 정치가 자리 잡게 된 배경이다. 신율 명지대 정치외교학과 교수는 “정치가 실용과 이성을 통해 길을 찾아야 하는데 연예인 팬덤 문화처럼 감성적인 지지층에 휘둘리고 있다”며 “정치가 제 역할을 하려면 사실이 확인된 부분만 걸러 들을 수 있는 이성적이고 합리적인 자세가 필요하다”고 지적했다. 협치의 정신을 회복하고 정치가 대안으로 자리 잡기 위해서는 자정적 노력만으로는 한계가 있다는 분석도 있다. 1987년 체제 이후 꾸준히 정권 교체를 맞았지만, 정작 정치는 크게 달라지지 않는 경험을 반복하며 국민이 ‘민주주의의 피로’를 호소하게 됐다. 결국 책임총리나 지방분권을 포함한 권력개편, 다당제 도입을 위한 선거구제 개편 등 제도적인 변화가 뒤따르지 않으면 국민의 정치 효용감이 개선되기 어려운 상황에 놓였다는 지적이 나온다. 이준한 인천대 정치외교학과 교수는 “정치 제도를 바꾸는 것은 특히 어려운 일이고, 특정 진영이 주도하는 형태를 보이면 국민적 저항도 뒤따르기 때문에 당장 실행하긴 어려운 과제”라며 “민심을 살피며 장기적인 관점에서 추진할 필요가 있다”고 말했다.