영원히 끝나지 않을 것 같던 갈등이 대법원 판결로 종결되는 것은 극히 당연한 법치의 일상 다반사지만 매우 신기한 일이다. 십 수년을 끌며 엄청난 논란을 불러일으킨 새만금사건이 그랬고, 꼬리치레 도롱뇽을 원고로 내세워 관심을 끈 천성산 고속철사건이 그랬다. 경위야 어떻든 한국사회의 고질병이 된 공공갈등이 법정으로 가기만 하면 종식된다는 이 주목할 경향은 우리 시대 법과 재판의 존재이유를 되묻게 만든다. 도대체 법이 뭐기에, 재판은 또 어째서 이런 일을 가능케 하는 것일까. 타협을 거부하며 악을 쓰던 그 사납고 성난 사람들이 법정에 걸어 들어온 다음 재판 결과에 승복하게 하는 비결, 아니 마음으로부터 승복하지는 않더라도 축 처진 어깨를 뒤로해 돌아가게 하는 이유는 무엇인가.법과 법조인에 대한 신뢰가 예전 같지 않고 재판의 문턱도 높지만 사람들은 여전히 법과 재판에 기대를 건다. 국책사업이란 미명 아래 삶이 위협받고 파괴됐다고 여기는 사람, 시민단체, 환경단체조차 소송 불사의 결의를 다지는 게 전혀 어색하지 않다. 처음엔 그저 문제를 터뜨리기 위한 기획소송 수준이었지만 어떻게든 법을 통해 잘못을 따지고 반격하겠다는 생각, 재판을 본격적인 투쟁수단으로 사용하는 경향이 늘고 있다. 법을 미워하고 기피하면서도 걸핏하면 법과 헌법을 들먹이며 여야를 막론하고 특히 야당이 헌법재판소를 단골로 찾고 민주노총, 철도노조 등 노동단체가 주요 대목마다 소송을 제기하며 법원에 기대는 이유는 무엇일까. 이 모든 현상을 설명해 주는 공통된 동기가 있다면 그것은 바로 공정한 심판에 대한 기대일 것이다.그동안 우리는 갈등과 분란을 억제하는 데만 관심을 기울인 나머지 법과 재판제도의 문호를 넓히기를 꺼렸다. 법적 보호와 재판에 대한 접근기회를 넓히면 사회불안을 더 악화시킬지 모른다는 소심증에 걸려 폭주하는 갈등을 법 바깥으로 몰아내기에 급급했던 것이다. 법보다 정치권력이나 행정적 방법에 의한 갈등해결을 선호하는 퇴행적 법문화가 생겨난 배경이었다. 그러나 이제 더 이상 그런 퇴행적 자세, 봉쇄전략은 통하지 않는다. 무엇보다도 세상이, 사람이 변했다. 더 많은 사람이 법정을 찾고 더 많은 갈등이 제도권 안에서 해결되도록 만드는 게 사회 전체에 득이 됨을 깨달을 때가 됐다. 이는 법 만능주의 처방이 아니다. 단지 법이 제자리를 찾고 제몫을 다하도록 하자는 극히 당연한 생각일 뿐. 더 많은 사람이 법정을 찾게 하자. 더 많은 갈등이 법제도 안에서 재판을 통해 해결될 수 있도록 하자. 그러려면 재판의 문호를 넓히고 법을 통해 갈등을 해결할 수 있다는 기대와 가능성이 성립할 수 있도록 법제도를 쓸모 있게 해 나가는 개방적인 실천의지가 필요하다. 홍준형 서울대 행정대학원 교수·공법학법의 계급성, 당파성, 야합성은 신뢰를 퍼렇게 변색시키는 독이다. 배후에 잠복한 여야, 이해관계 업계와 관계부처 간의 야합이 드러나면 법에 대한 신뢰와 기대도 치명적인 타격을 받을 수밖에 없다. 법이 불편한 민낯을 가리는 데 성공하더라도 또 다른 위험이 도사린다. 갈등당사자의 접근을 원천봉쇄하거나 문턱을 높여 막으려는 ‘좁은 문’ 정책, 그도 모자라 법에 호소해 봤자 승산 없는 싸움, 애만 쓰고 끝날 것이라는 비관적 체험을 강화시키는 재판의 ‘불편한 현실’은 사람들을 제도권 바깥, 거리로 몰아내고 실력행사, 비합법 투쟁으로 치닫게 만드는 조건이다. 판사의 막말, 터무니없는 재판실수, 사람들을 질리게 하는 잘못된 법정관행도 고약한 훼방꾼이다. 며칠 전 드러난 1심 재판만 세 번을 받아야 했던 한 40대 남자의 이야기는 그냥 어처구니없는 해프닝으로 웃어넘기기엔 너무나 심각하다.확고한 실천의지로 법을 정비하고 지속적으로 개선해 나가야 한다. 재판의 문호를 넓히고 더 많은 사람, 더 많은 갈등이 발을 들여 놓을 수 있게 하고 또 법을 통해 문제를 해결할 수 있다는 기대가 성립하도록 진취적이고 과감하게 재판제도 그 밖의 분쟁해결수단을 확충, 선진화시켜 나가야 한다. 박근혜 대통령이 강조했던 ‘비정상의 정상화’도 어디 다른 데서 찾을 일이 아니다.홍준형 서울대 행정대학원 교수·공법학기고·칼럼은 본지 편집방향과 다를 수도 있습니다.

아이를 유아원에 맡겼다가 제시간에 데려오는 것은 당연한 일이다. 어떤 부모라도 유아원의 규칙으로 정해진 시간 약속을 지키려고 할 것이다. 아이를 늦게 데리러 가면 유아원의 누군가는 퇴근을 못하고 기다려야 한다. 누구나 폐가 된다는 것쯤은 안다. 그런데 사정상 아이를 제시간에 데리러 가지 못하는 일이 생긴다. 여기까지는 그저 늘 있는 있을 수 있는 일이다. 그러나 이제 그런 일이 잦아져 유아원 운영에 지장을 줄 정도가 되면 문제가 달라진다. 유아원 원장은 시간을 어기는 부모에게 벌금을 부과하기로 한다. 벌금을 물지 않기 위해 시간을 지키리라는 기대와 함께. 그러나 결과는 예상외로 나타났다. 지각에 대한 벌금제가 도입되자 오히려 지각이 현저하게 증가한 것이다. 원장은 뒤늦게 후회하며 벌금제를 철회했지만 그 이후에도 지각은 줄지 않았고 계속 높은 수준을 유지했다. 벌금제는 안 하느니만 못한 결과를 가져왔다.이것은 행동경제학에서 회자되는 사례 중 하나이다. 미국 샌디에이고 캘리포니아대 교수인 우리 그니지와 미네소타주립대 교수인 앨도 러스티치니는 이 실험적 연구를 통해 금전적 제재 같은 경제유인이 오히려 규범준수율을 떨어뜨리는 역효과를 가져 올 수 있음을 보여줬다. 종전에는 예의나 도덕 차원에서 지켜지던 규범이 벌금 도입으로 더 잘 준수되기보다는 오히려 위반율이 더 높아지는 결과가 된 것이다.홍준형 서울대 교수·공법학누가 시키지 않아도 또 벌금으로 위협하지 않더라도 시간을 잘 준수하던 많은 사람의 윤리적 행태는 이를테면 무형의 법치 자산이라 할 수 있는데, 벌금제로 섣불리 가격을 매겨 그런 무형의 자산까지 망가뜨리는 결과를 빚을 수도 있다. 반면 벌금보다 지각 부모 명단을 공개하는 것이 더 효과적일 수도 있다. 도덕적 의무감과 수치심에 호소하는 방법도 경제적 제재 못지않은 효과를 내는 경우가 있을 수 있다. 아니 오히려 원장이 지각한 부모에게 왜 시간을 지켜야 하는지, 그렇지 않을 경우 어떤 문제가 생기는지를 설명하는 간곡한 편지를 보내 설득하는 방안이 더 나을 수도 있지 않았을까.인간이 반드시 경제적 동기로만 움직이는 것은 아니다. 하지만 우리는 그 사실을 종종 잊고 살아간다. 산불 발생 원인의 하나로 담뱃불이 꼽히는 것은 기가 찬 현실이다. 그러나 차창 밖으로 담배꽁초를 버리는 무책임한 행위를 벌금으로 막을 수 있을까. 현실적으로 단속 자체가 쉽지 않고 자신은 적발되지 않을 것이라는 기대에 따른 기회주의 탓에 벌금은 효과를 내기 어렵다. 반면 교통혼잡세는 단지 터널 통과를 위한 통행료, 실은 급행료로 인식될 뿐 혼잡 해소 효과는 미미하다. 통행료 수입이 교통 소통을 원활히 하는 데 사용되는지 여부는 또 다른 문제다.또 다른 예로 쓰레기종량제는 그 명칭과는 달리 종량제 봉투값에 의존한다. 그러나 본래 도입 취지나 목적과는 달리 쓰레기배출을 줄이거나 쓰레기를 덜 만드는 제품을 쓰는 등 행태를 바꾸기보다는 봉투값에 부담을 느끼는 사람에게 고작 봉투값을 줄이려는 유인으로 작용할 뿐이다. 이처럼 벌금은 그 본연의 정책목적과는 달리 감당할 수 있는 일정한 수준까지는 그저 납부해야 하는 부담금 수준으로 변질되기 쉽다. 정책목적 달성을 위해 금전적 제재수단을 도입하거나 강화할 경우 다각적인 측면에서 입법영향을 분석하고 당초 기대했던 결과가 나타나지 않으면 그 원인과 대책을 강구해야 한다. 입법자의 당연한 책무지만 국회의원이 정쟁과 힘겨루기에 정신을 팔다가 다시 또 졸속입법이나 양산하지 않을까 걱정이 앞선다.홍준형 서울대 교수·공법학

미국 연방정부 ‘셧다운’(부분 업무정지) 사태가 강 건너 불이 아니다. 사태를 이 지경에 이르게 한 것이 ‘오바마케어’(건강보험개혁법) 예산 삭감을 둘러싼 정치실종 때문이라는 것은 알 만한 사람은 다 안다. 여야가 협상 시한 막판까지 제대로 협상도 하지 않고 상호 비방만 일삼다 지출예산 통과에 실패한 것이 워싱턴의 정치실종이다. 우리에게도 전혀 낯설지 않다.정치실종은 오히려 우리가 더 심하다. 정권초기 한창 각종 공약을 이행하고 새로운 정책을 추진할 시기에 우리가 겪은 것은 정치다운 정치, 제대로 된 의회정치가 아니라 서로 헐뜯기에 여념이 없는 이전투구의 구태정치였다. 국정원 댓글 사건과 대선개입 시비, 서해 북방한계선(NLL) 관련 발언녹취록 공개, 이석기 의원 내란음모 사건, 채동욱 전 검찰총장 사건, 2007년 남북정상회담 대화록 원본삭제 의혹 등 하루가 멀다 하고 새로 깔리는 멍석 위에서 각양각색의 정치평론가만 물 만난 듯 말을 쏟아내고 상상력의 막춤을 춰댔다.정치실종의 폐해는 막심하다. 결과는 결국 국민에게 돌아갈 수밖에 없다. 그 와중에 작년 여야 합의로 통과시킨 국회선진화법이 개정 논란에 휩싸이는 것을 지켜보는 심정은 착잡할 따름이다. 다행인지 황우여 새누리당 대표는 교섭단체 대표연설에서 국회가 무력화되고 의회주의가 훼손되는 일이 없도록 입법보완을 할 때라고 밝혔으나 논란이 사그라진 것인지는 불분명하다.국회선진화법, 즉 2012년 5월 25일의 개정국회법은 당시 만성화된 몸싸움과 날치기, 폭력·점거행위 등으로 국민의 지탄을 받은 여야가 석고대죄하듯 반성하면서 다수당의 횡포와 소수당의 물리력 행사를 모두 막겠다고 모처럼의 합의로 통과시킨 법이다. 당초 국회 폭력·점거 등 국회파행을 근본적으로 막기 어렵다는 비판도 있었고 또 법개정 취지와는 달리 국회공전의 도구로 악용될 여지도 없지 않았던 것이 사실이다. 그러나 시행 1년여밖에 지나지 않아 위헌 운운하며 ‘식물국회’의 주범인 양 뜯어고치려 하는 것은 어느 모로 보나 적절하다고 보기 어렵다. 무엇보다도 선진화법의 취지가 의회정치 복원이었음을 상기할 필요가 있다. 이는 여야에 서로 상대방을 인정하면서 적극적으로 대화와 타협을 통한 시너지 정치를 요구하는 것이었고 특히 야당에는 다수당의 횡포를 내세우며 물리력을 행사하거나 국회를 뛰쳐나가는 구태를 답습하지 말 것을 기대했던 것이다. 홍준형 서울대 교수·공법학그러나 제대로 의회정치 복원 노력도 해보지 않은 채 국회법의 시계를 되돌리려 한다면 국민을 또다시 우롱하는 일이다. 새 정부 들어 산적한 국정과제를 입법을 통해 수행해 나가야 하는 정부와 여당의 갑갑한 심정도 이해 못할 바는 아니다. 이제 다시 복귀했다고 하지만 야당의 협조 없이는 입법, 예산 등의 추진이 어려워질 것이라는 걱정이 깊은 것도 사실이다. 그러나 그럴수록 야당을 국정의 동반자로 정치의 장에 초대하겠다는 전향적 자세가 필요하다.선진화법을 법정신에 충실하게 지켜 나가는 것은 여야 모두의 책임일 뿐 아니라 국회를 견제와 균형의 파트너로 삼아 국정을 수행해야 할 대통령의 책무이기도 하다. 야당도 스스로 서명한 선진화법의 정신을 당리당략으로 오·남용하려는 유혹에서 과감히 벗어나야 한다. 죽이 되든 밥이 되든 국회를 지키고 국회에서 싸워야 박수를 받는다. 지난날 온 국민을 창피하게 만든 폭력국회가 재연돼 정치가 실종되는 일이 없도록 하기 위해 대통령과 여야가 함께 힘을 합해 한 발씩 양보해 국회선진화법의 틀 안에서 의회정치를 복원시켜 나가야 한다. 온 국민이 지켜보고 있다. 홍준형 서울대 교수·공법학기고·칼럼은 본지 편집방향과 다를 수도 있습니다.

범죄대책은 복지와 삶의 질, 나아가 국민행복의 조건이자 핵심국정현안으로 떠올랐다. 그런 배경에서 얼마 전 안전행정부가 내년 하반기부터 전국 지역별로 성폭력, 학교폭력, 가정폭력, 불량식품 등 4대악 범죄발생 정보를 담은 범죄지도를 공개한다고 발표했다. 만시지탄의 감이 없지 않지만 환영할 만한 일이다.범죄지도는 미국, 일본, 유럽 등 주요 선진국에서 범죄예방과 치안보강을 위해 이미 오래전부터 활용한 정책수단으로 모바일정부 구현의 대표사례로 꼽힌다. 우리나라에서도 일찍이 범죄지도 공개가 검토됐지만 사생활 침해, 지역 간 갈등조장, 학생 유치 문제, 집값 하락 등 여러 가지 논란이 일어 단행되지 못하다가 이제야 성사됐다.범죄지도 공개의 효과에 관해서는 다음 두 가지 시나리오를 상정해 볼 수 있다. 하나는 ‘선순환’ 시나리오로, 범죄지도에서 범죄다발지역으로 나타난 지역과 주민이 스스로 범죄다발의 원인과 조건을 면밀히 규명해 적극적으로 대책을 강구하도록 함으로써 범죄율을 감소시킬 수 있다는 것이다. 지역사회 수준에서 범죄예방대책이 오히려 국가수준의 범죄대책보다 더 효과적이라는 점은 이미 많은 형사정책 연구와 정책사례를 통해 확인된 바 있다. 또 다른 시나리오는 ‘악순환’의 시나리오다. 범죄지도에서 범죄다발지역으로 나타난 지역의 경우 주민유입 감소와 그에 따른 부동산가격 하락, 세입감소 등으로 범죄방지에 투입할 자원이 줄어 오히려 범죄율이 더 높아지고 우범지역화하는 결과가 벌어질 수도 있다. 문제는 선순환 시나리오가 작동되기 위한 여건을 어떻게 조성할 것인가에 있다. 무엇보다 범죄지도가 객관적이고 정확한 범죄정보를 담고 있고 그 공개가 신뢰받는 기관에 의해 공정한 방식으로 이뤄져야 신뢰를 얻을 수 있다. 정보공개, 즉 투명성전략은 항상 양날의 칼이다. 효익과 위험이 모두 수반되기 때문이다. 자칫 범죄지도에 포함된 정보가 왜곡돼 역효과가 발생할 수 있다는 점을 고려해야 한다.홍준형 서울대 교수·공법학범죄지도의 공개와 더불어 지자체나 지역별로 범죄방지에 더 많은 관심과 자원을 투입할 수 있도록 유인을 만들어줘야 한다. 범죄방지 성과에 대한 객관적 평가를 실시해 그 결과와 예산지원을 연계시키는 것도 필요하다. 다만 지역별 출발조건의 차이 때문에 ‘부익부 빈익빈’과 같은 결과가 나타나지 않도록 방법을 찾아야 한다. 최근 한 조사결과에 따르면, 서울 중구나 강남구 같은 1인당 재산세 납부액이 많은 부유한 지역일수록 강력범죄가 많이 발생하는 것으로 나타났다. 지역의 재정여건, 주민의 소득 및 교육 수준 등 여러 가지로 다른 지역에 비해 훨씬 유리한 조건임을 감안하면 의외의 결과가 아닐 수 없다.왜 그럴까. 혹 지역수준에서 범죄대책에 대한 정책관심이나 자원배분이 너무 낮은 수준에 머물러 주민조차 아예 지자체나 지역사회에 대한 기대를 포기하고 있기 때문은 아닐까. 반대로 범죄지도가 공개되면 앞으로 범죄율이 지자체나 지역에서의 범죄대책을 강화하는 결과를 가져올까. 사람들이 거주지를 정하거나 옮길 때 그 지역의 범죄사정이 중요한 고려요인이 되도록 만드는 계기가 될 수 있을까.범죄지도의 공개는 필요하다. 하지만 ‘부촌의 패러독스’를 깰 수 있는 증거기반 정책이 뒷받침돼야 한다. 그렇지 않으면 범죄지도의 공개는 소기의 성과를 거두기는커녕 자칫 스마트폰에서의 채팅거리로 전락할지도 모른다. 범죄지도의 공개를 위해 투입된 예산과 인력 그 밖의 자원을 생각해서라도 좀 더 치밀하게 그 성공조건을 강구해 나가야 할 것이다. 홍준형 서울대 교수·공법학기고·칼럼은 본지 편집방향과 다를 수도 있습니다.

사람들은 법에 대해 불만이 많다. 법을 못마땅하게 여기는 인구 비율만 따진다면 우리나라는 단연 세계 정상급일 것이다. 우호적 태도를 가진 사람조차도 법은 그저 필요악일 뿐이라고 여기는 경우가 많다. 법에 대한 질시는 심지어 법을 만들고 집행하고 적용하는 정치인과 행정관료, 법을 직업으로 삼는 법조인에 대한 비난, 비호감 등으로 이어지기도 한다. 물론 사람들이 법과 법조인에 대해 가지는 생각은 이중적이다. 권력과 부를 가진 사람에게 법조인은 사위로 맞든 임원으로 영입하든 아니면 사외이사로 관계를 맺든 이미 필수 아이템이 된 지 오래다. 상대적으로 권력 지향성이 강한 지역일수록 자식을 법대에 보내는 비율이 높고, 판사나 검사 가운데 이들 지역 출신 비율이 두드러지게 높다는 것도 사람들이 오랫동안 보아온 이야기이다.법조인 선호 현상은 실은 법에 대한 부정적 인식이 굴절· 반영된 결과인 경우가 많다. 모든 사람이 법과 법조인을 ‘고용’해서 지켜야 할 정도의 권력과 부를 가진 것은 아니지만, 더 많은 사람이 그저 자기 자식만은 이 무섭고 강력한 무기를 휘두를 수 있는 지위에 도달하기를, 말하자면 출세하기를 바라기 때문이다. 아직도 지역출신 학생의 사법시험 합격을 축하하는 플래카드가 나붙는 것도 이와 무관하지 않은 현상일 것이다.사람들이 법을 싫어하는 까닭은 무엇일까. 과거 권위주의 시대를 지배했던 권력과 세력, 지연, 정경유착 이런 것을 대신할 민주화시대의 총아로 부상할 수도 있었을 법이 이처럼 불만과 혐오의 대상에서 벗어나지 못하는 이유는 어디에 있을까. 가장 먼저 떠오르는 것은 우리나라 법의 과거 얘기다. 사람들은 법이 정의의 등가물이기는커녕 권력의 시녀로, 오히려 불의와 부패 옹호를 위한 수단으로 전락하는 것을, 존경과 기대를 모았던 법조인이 속절없이 권력과 정치에 동원되는 광경을 수십년간 생생히 지켜보았다. 이처럼 법에 대한 나쁜 경험과 기억이 때와 곳을 가리지 않고 퍼져 왔기에 법에 대한 인식이 온전할 리가 없다. 또 한 가지 생각해 보아야 할 것은 법이 ‘가까이 하기엔 너무 먼 곳’에 있다는 점이다. 우선 우리가 통상 마주치는 법률은 대부분 사용설명서가 없거나 아주 부실한 불친절한 규범이다. 법에 대한 사용설명은 유료서비스일 뿐더러 그 가격도 수요자가 아니라 공급자가 정하기 때문에 서민의 정서상 터무니없이 비싼 서비스로 인식되기 십상이다. ‘착수금’이란 말이 의미하는 액수를 도저히 납득하기 어려운 서민의 눈에 의사보다 더 불친절한 변호사가 어여삐 보일 리가 없다. 실제로 변호사가 사건을 수임하고도 이후 재판이 어떤 단계에서 어떻게 돼 가고 있는지, 무엇이 쟁점인지를 이런저런 이유에서 미리 소상히 설명해주지 않는 경우도 비일비재하다. 힘없고 가난한 사람을 돕겠다는 사법시험 수석합격자의 변(辯)이 ‘세계 평화를 위해 봉사하겠다’는 미인대회 수상자의 말만큼이나 허황되게 들리는 이유이다.그러나 사람들이 법을 혐오하는 더 크고 직접적인 이유가 있다. 그것은 바로 법을 만드는 국회와 국회의원의 행태이다. 법이 타협과 절충의 대상이라는 것을 양해한다. 하지만 국정원 대선 개입 논란과 북방한계선(NLL) 대화록 공개 관련 정쟁으로 치고받다 하루가 아쉬운 이 엄중한 시기 몇 달을 소모해 버리는 광경을 보면서 이들이 만들고 또 자랑스럽게 내세우는 산출물인 법을 좋게 볼 수 있을까. 무엇이 정의이고 국민의 아픔과 괴로움을 덜어줄 수 있는 방안이며 또 이 어려운 대내외의 난관을 돌파해 국익을 실현할 수 있는 길인지 고민하고 토론하는 국회의원의 모습이야말로 법이 잃어 버린, 아니 제대로 되살리지 못한 신뢰를 회복하는 근본적 조건이다.홍준형 서울대 교수·공법학기고·칼럼은 본지 편집방향과 다를 수도 있습니다.

법이 너무 어렵다는 말을 자주 듣는다. 사실 법령에서 사용되는 문장은 악명이 높다. 딱딱하고 어색하며 아름답지 못할 뿐만 아니라 문법에도 맞지 않는 악문이 많다. 한자말이나 불필요하게 어려운 전문용어, 일본식 표현이 많으며 무엇보다 너무 길고 복잡한 문장으로 돼 있어 이해하기가 쉽지 않다. 판결문 역시 너무 어렵다는 얘기가 나온다. 최근 법률신문에서는 서울 소재 로스쿨 학생 130명을 대상으로 설문조사를 벌여 ‘로스쿨생도 이해 못하는 판결문 많다’고 보도했다.법이 어려운 것은 사실이다. 법령 속에는 난해하거나 뜻이 모호한 문장이 많은데, 때때로 평문 속에 숨어 있는 깊은 뜻을 캐내야 하는 경우도 적지 않고 마치 암호 해독 같은 작업을 벌여야 할 때도 있다. 하물며 판결문, 특히 대법원의 전원합의체 판결문 중에는 고단한 분석과 비교를 필요로 하는 경우도 드물지 않다.홍준형 서울대 교수·공법학왜 법이 어려워지는 것일까. 하나는 역사적 음모론이다. 법조신분이 자신의 이해관계를 위해 다분히 의도적으로 법, 특히 법언어와 법리를 어렵게 만들어 왔다는 것이다. 하지만 중세 유럽의 경우라면 모를까 오늘 우리에게 딱 들어맞는 얘기는 아닐 듯싶다. 또, 가장 진실에 가까운 설명일지 모르지만 무관심·무감각 때문에 법이 어려워진다는 것이다. 국회의원이나 관료가 법을 만들거나 고칠 때 보통사람은 평상시 거의 쓰지 않는 개념이나 전문용어를 그저 하던 대로 아무 생각 없이 사용하기 때문이라는 것이다. 남은 또 하나는 법을 너무 쉽게 만들고 고치기 때문에 어려워진다는 것이다. 역설적이지만 법을 너무 쉽게 만들고 너무 자주 고치느라 법이 어려워지는 것을 막거나 고칠 겨를이 없다.물론 정부가 손놓고 있었던 것은 아니다. 법제처는 2006년부터 7년간 1000여건의 법령을 대상으로 ‘알기 쉬운 법령 만들기’ 정책을 추진해 괄목할 만한 실적을 올렸다. 최근에는 행정소송개정법안을 손질한 데 이어 ‘전문가만 알 수 있었던 민법, 이제는 국민에게 되돌려 드리겠다’며 민법을 알기 쉽게 만드는 작업에 착수한 바 있다. 법원도 지난 3월 ‘쉬운 판결문 쓰기’를 위한 법원 맞춤법 자료집 전면 개정판을 발간하는 등 다양한 노력을 이어가고 있다. 하지만 법이 알기 쉽게 고쳐졌는지, 판결문이 더 이해하기 쉬워졌는지 그리 잘 체감되지 않는다.2013년 5월 31일 현재 우리나라 국가법령은 헌법, 법률 1292개와 대통령령 1511개를 포함해 총 4301개를 헤아린다. 법률 1292개를 모두 알기 쉽게 정비해 나가려면 무엇보다 장기적 호흡으로 충분한 숙의와 의견수렴, 실무와 학술 양면에서의 검토를 거쳐야 한다. 그러려면 우선 알기 쉬운 법령 만들기 사업을 지속적으로 뒷받침해 줄 확고한 법적 근거가 필요하며 이를 체계적으로 추진해 나갈 조직과 예산이 안정적으로 마련돼야 한다. 그동안 법제처가 추진해온 알기 쉬운 법령 만들기 사업의 법적 근거는 대통령령인 ‘법제업무운영규정’의 달랑 한 조항이었고, 그나마 법제처장에게 ‘국민이 알기 쉽도록 법령을 정비할 필요가 있는 경우’(제24조 제1항 제3의 2) 법령정비를 할 수 있다는 식으로만 규정돼 있었다. 미국 등 별도의 단행법을 제정하고 알기 쉬운 문서작성과 법령을 위한 조직체계를 갖춰 추진하고 있는 선진국에 비해 한참 뒤떨어져 있다.미국의 앨 고어 전 부통령은 ‘알기 쉬운 언어는 시민의 권리’라고 말했다. 알기 쉬운 법이 민주주의와 정부 신뢰에 얼마나 중요한 조건인지를 단적으로 표현해 주는 말이다. 우리도 알기 쉬운 법을 만들어 나가기 위해 더욱 더 노력해야 한다. 미래를 위한 투자다.홍준형 서울대 교수·공법학기고·칼럼은 본지 편집방향과 다를 수도 있습니다.

한국의 성장 비결 중 빼놓을 수 없는 것이 행정관료의 역할이라면 그들의 장기는 흔히 추진체계라 부르는 조직 꾸리는 일이다. 명령 떨어지기 무섭게 정책 목표 추진을 위한 조직과 체계, 법제도를 뚝딱뚝딱 잘도 만들어 낸다. 그런데 웬일인지 아직 별다른 움직임이 없다. 범부처 수준에서 창조경제실현계획과 ICT(정보통신기술) 산업 진흥을 위한 ‘ICT진흥특별법’ 얘기는 나왔지만, 대통령 소속 국정과제위원회 목록에 창조경제를 위한 추진체계는 포함돼 있지 않고 법제화 얘기도 별반 나온 것이 없다.정부나 미래창조과학부가 ‘창조경제’를 내세워 전 부처를 아우르는 기본법 제정을 들먹이지 않는 것은 어찌 보면 다행스럽기도 하다. 박근혜 대통령의 정의대로 창조경제가 ‘창의성을 경제의 핵심 가치로 두고 새로운 부가가치를 창출해 새로운 일자리와 성장동력을 만들어내는 것’이라면 이것은 모든 부처가 함께 거들어야 할 과제이지 미래부 혼자 끌고 갈 일이 아니다. 더욱이 추격형이 아니라 선도형으로 가자는 것이니 정부가 미리 어떤 고정된 틀을 짜 추진할 것도 아니다.반면 이쯤에서 나올 법한 창조경제의 컨트롤타워가 누구냐 하는 문제 제기는 어딘가 좀 불편한 구석이 있다. 굳이 답을 낸다면 미래부가 불쏘시개를 지피는 간사가 되고 경제부처를 총괄할 임무를 부여받은 경제부총리가 야전사령관이 된다는 얘기가 될까. 홍준형 서울대 교수·공법학창조경제는 이미 박근혜정부의 트레이드마크가 됐다. 창조경제 실현을 위해 법이 담당해야 할 역할은 다양하고 막중하다. 기존 법체계를 무시하고 ‘창조경제기본법’을 만들겠다는 식의 발상을 꺼내지 않은 것은 다행이다. 미래부는 창조경제 생태계의 요체를 창업생태계 조성으로 보고 연구개발(R&D)과 ICT 역량을 총동원해 달성하겠다고 약속했다. 창조경제의 총아는 벤처와 중소기업이고 이들이 창의를 발휘해 과감하게 시도하고 시행착오를 겪더라도 번성할 수 있는 생태계를 만들어 나가야 한다. 하지만 새로운 길을 열어 나가려면 막힌 곳부터 뚫어야 한다.기술발전 추세에 맞지 않는 칸막이 법체계도 문제지만 무엇보다도 벤처·중소기업 관련 법령의 난립을 해소하는 것이 중요하다. 중소기업에 영향을 미치는 법률은 약 700개, 직접 관련 있는 법률은 16개에 달한다. 중소기업기본법을 필두로 ‘중소기업 진흥에 관한 법률’, ‘중소기업창업지원법’, ‘벤처기업 육성에 관한 특별조치법’, ‘중소기업기술혁신촉진법’ 등 쉽사리 분간하기 어려운 법이 많고 불필요한 규제가 적지 않으며, 새로운 지원정책 입안 시 이들 수많은 법령을 검토해야 하는 부담이 따르는 등 문제가 많다. 심지어 막상 수요자들이 법률의 존재조차 잘 몰라 지원에서 배제될 우려가 있고 지원을 받고 싶어도 어디로 갈지 헷갈린다는 지적이 끊이지 않았다.최근 박 대통령도 컨트롤타워 같은 걸 만들어 통합·집중 관리해 지원을 받기 쉽게 하라고 주문했다 하는데 맞는 말이다. 문제는 이런 일이 산업부, 중기청 등 타부처 소관이라는 데 있다. 창조경제의 견인차를 자임하는 미래부로서는 부담스러운 일이 아닐 수 없다. 부처 간 칸막이를 제거한다고 하지만 벌써 삐걱거리는 소리가 들린다. 역부족이 아닌가 하는 시각도 있다. 결국 대통령이 창조경제를 이끌어 가야 하는데 그러려면 법과 추진체계가 없어서는 안 된다. 미래부 혼자 창조경제를 이끌 수 없는 현실이라면, 결국 또 범정부·범국민적 협의체를 구상하고, 대통령 소속 회의체 기구를 만드는 방안을 만지작거리게 된다. 다시 되돌아 온 얘기, 창조경제에의 길은 멀고도 험하다.홍준형 서울대 교수·공법학기고·칼럼은 본지 편집방향과 다를 수도 있습니다.

‘법은 강자의 무기’라는 말이 있다. 정설은 아니지만 사람들이 늘 인정하는 법의 실상이자 얼굴이다. 예나 지금이나 사람들에게는 법은 약자의 정의보다는 강자의 무기로 다가온다. 아무리 좋은 법이라도 자신을 위해 사용할 수 없다면 소용이 없다. 상대적으로 법을 이용하고 동원할 수 있는 우월한 능력을 가진 자와의 싸움에서 배겨날 수 없기 때문이다. 물론 특정 범주의 계층이나 대상을 특별히 보호하려는 목적을 가진 사회정책적 입법을 제외하면 법 자체가 항상 강자의 편이라고 말할 수는 없다. 법을 가치·계급 중립적이라고 부르는 것도 바로 그런 맥락이다.그러나 바로 그 중립성 때문에, 말하자면 소득이나 사회적 지위 등 현실적인 격차를 고려하지 않은 형식적·무차별적 중립성 때문에 법은 종종 불평등을 악화시키는 쪽으로 작동하는 경우가 많다. 민사소송은 누구에게나 균등하게 열려 있지만 실은 당사자의 경제력에 따라 승패가 달라지는 불평등게임으로 치러지기 십상이다. 더욱이 조직화되지 못한 피해자 개개인이 종종 가해자로 등장하는 기업의 압도적 자금력과 법률 동원에 맞선다는 것은 현실적으로 무망한 일이다. 사실 우리 주변에는 법원에서 재판을 받는 일 자체를 감당할 수 없는 사람이 많다. 도처에 이런저런 이유로 또는 영문도 모르고 횡액을 당하고도 법제도가 너무 엄격 복잡해서 또는 한도 끝도 없는 기다림, 시간에 지쳐서 억울한 나날을 보내는 사람이 너무 많다.홍준형 서울대 행정대학원교수·공법학약자를 위한 정의는 가능할까. 불가능은 아닐지라도 실현하기가 너무 어렵다. 그런 뜻에서 퇴임 후 약속을 지키기 위해 무료법률상담에 나선 이강국 전 헌법재판소장의 실천은 아름답다. 하지만 그와 같은 개인의 실천이 확산되기를 기다릴 수만은 없다. 법률구조제도가 있고 국민권익위원회의 신문고 기능과 다양한 분야별 분쟁조정제도가 있지만 각자 나름의 한계가 있고 사각지대가 있다. 사회적 약자에게 실제 도움을 줄 수 있는 더 포괄적이고 유연한 해결책이 필요하다. 약자를 위한 정의는 결국 법률복지의 아이디어로 연결된다. 요즘 유행하는 창조라는 접두어를 붙여 본다면 창조적 법률복지의 개념이 될 것이다.박근혜 대통령은 기회가 날 때마다 가정폭력, 성폭력, 학교폭력, 불량식품 등 이른바 ‘4대악’을 척결하겠다고 역설해 왔고 또 대선 전후에 걸쳐 많은 호응을 받았다. 이제 ‘4대악’ 척결뿐만 아니라 창조적 법률복지의 관점에서 법과 권리 보호의 사각지대 해소에도 적극 나서주기 바란다.물론 정부의 역할만으로는 부족하다. 경우에 따라 정부가 개입할 수 없는 한계도 있다. 민간부문에서 할 일이 적지 않다. 가령 빈곤이나 무지 등으로 곤경에 처한 사회경제적 약자를 위해 법률구조기금 같은 재단을 만들어 지원한다든지 사회연대자본을 활성화해 돕는 방안 등 노력이 필요하다.그러나 민관을 따질 게 아니라 이 문제는 우리 사회가 감당해 내야만 할 공동의 과제라는 인식이 중요하다. 법원의 책임은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 법원 안에서는 거의 사라졌다 하지만 밖에서는 여전하다고 질타를 받는 전관예우의 관행이 사법정의, 특히 약자를 위한 정의를 가로막는 장애물이라는 점은 누구도 부인하지 않는다. 법관은 약자를 위한 정의 실현의 첨병이므로 현실적인 힘의 차이 때문에 판단을 그르치는 일이 없도록 최대한 엄정한 태도를 견지해야 한다. 법률 서비스를 받을 처지가 못 되는 당사자의 무지와 실수에 대해서도 인내심을 갖고 친절하게 임해야 한다.이 모든 궁리를 다해도 불편한 진실은 좀처럼 수그러들지 않는다. 약자를 위한 나라가 없고 약자를 위한 정의를 실현하기가 너무 어렵다.홍준형 서울대 행정대학원교수·공법학기고·칼럼은 본지 편집방향과 다를 수도 있습니다.

박근혜정부의 첫 별명은 ‘식물정부’였다. 정부조직법 개정 차질로 한동안 장관을 임명하지 못했다. 어렵사리 첫 국무회의를 열었지만 새 신을 신고 힘차게 뛰어보려던 새 정부의 출범은 휑뎅그렁하다 못해 황폐했다. 북한의 핵실험과 전쟁 협박으로 안보상황이 험악해지고 내수, 부동산, 복지 등 국정과제가 산적해 있는데 여야는 서로 책임을 떠넘기며 대국민 선전전에 몰두했고, 곳곳에서 정치 실종, 정치위기를 우려하는 목소리가 나왔다. 여야는 뒤늦게나마 정부조직법 개정에 합의했지만 앙금이 쉽사리 가실 것 같지는 않다.왜 이런 사태가 생긴 것일까. 정부 출범 지연이 처음은 아니지만, 이처럼 대통령 취임 한 달이 다 되도록 표류한 적은 없었다. 새 정부 출범의 파행은 종합유선방송(SO) 업무의 미래부 이관 같은 민감한 쟁점 때문이라고 보는 시각이 강하다. 일리가 없지 않지만 어디 그뿐일까. 정치적 밀월기간에도 이런데 앞으로 또 어떤 문제로 어떤 일이 벌어질지 알 수가 없다.새누리당은 급기야 선진화법을 탓하기도 했다. 표결 기준을 60%로 올린 국회법 규정이 다수결원칙에 위배되므로 헌법재판소 제소를 검토하겠다는 것이다. 다수당 전횡을 막기 위해 여야 쟁점법안의 직권상정 요건을 엄격히 제한한 선진화법은 대통령 자신이 비상대책위원장 시절 협상과 타협으로 운영되는 선진국회를 만든다며 힘을 실어 준, 그리고 당시 원내대표가 상임위 통과를 ‘역사적 순간’이라며 감격해했던 바로 그 법이다. 자가당착이다. 일각에서는 정부조직 법정주의에 눈총을 준다. ‘행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정한다’고 규정한 헌법 제96조에 따라 정부조직법 개정이 필수이기 때문에 이런 사태가 생길 수밖에 없다는 것. 짧은 정권인수과정에서 정부조직 개편을 추진하는 데 따르는 어려움과 위험을 감안해 처음부터 야당과 협의 등 준비가 철저하지 못했다는 힐책도 나온다. 정권 출범 시 정부조직을 개편하는 것은 한국 특유의 헌정 관행으로 이미 굳어진 현상이다. 새 술은 새 부대에 담겠다는 데 말릴 수 없다. 전임자의 조직을 어떻게든 뜯어고치려는 행태를 단임제의 고질병으로 돌리지만 맥을 올바로 짚은 것 같지는 않다. 또 정부조직 법정주의를 탓할 일도 아니다. 정부조직을 법률로 정하도록 한 헌법정신은 누구도 정부조직을 마음대로 좌지우지할 수 없고 국민대표기관인 국회를 거쳐야 한다는 것이다.문제는 앞으로 언제라도 그리고 5년마다 그런 교착사태가 되풀이될 수 있다는 데 있다. 구조화된 법제도 환경 때문이다. 한 쪽은 정부조직 개편의 수요와 의지, 그것도 정권인수 단계에서 정치적 밀월기간이 끝나기 전에 단행해야 된다는 경험적 지혜가 있고, 다른 한 쪽은 정부조직법 개정은 국회 소관이므로 여야 협의를 거쳐야 하고 대통령이 일방통행으로 밀어붙이는 건 용납할 수 없다는 심사, 그리고 정부조직 법정주의와 선진화법이라는 제도와 구조가 있다. 싫든 좋든 박근혜정부는 임기 내내 이런 법제도적 환경을 살아가야 한다.정치는 상대가 있는 법, 야당이 고집을 부린다고 역정을 내기보다는 제대로 된 대통령정치가 필요하다. 대통령이 야당 지도자나 의원을 접촉하면 야합이니 변절이니 의심부터 하고 보는 뿌리 깊은 불신의 정치문화도 문제지만, ‘두루미를 초대해 접시에 담긴 수프 먹으라는 식’으로는 곤란하다. 이번 일을 계기로 늦었지만 이젠 깨달아야 한다. 언제라도 더 큰 난국이 닥칠 수도 있다. 항상 협의하고, 끝없이 협상하라. 그리고 타협하라.서울대 행정대학원교수·공법학기고·칼럼은 본지 편집방향과 다를 수도 있습니다.