지방분권정책을 의욕적으로 추진했던 참여정부는 중앙행정 권한의 지방 이양, 주민소환제 도입 등 일정 부분 성과를 달성했으나 기대에 걸맞은 실적을 거두진 못했다. 지방정부가 자립할 수 있는 분권보다 국토를 물리적으로 나눠 개발해 지역 불균형을 해결하려는 분산 정책에 치중했기 때문이라는 지적이다.참여정부의 대표적인 분산정책이 행정복합도시, 기업도시, 혁신도시다. “혁신도시 기공을 다소 서두른 감이 있다. 임기 안에 첫 삽을 뜨고 말뚝을 박고 대못을 박아두고 싶은 것이다”(2007년 9월12일, 제주 혁신도시 기공식)는 노무현 대통령의 말처럼 행복도시는 물론 기업도시, 혁신도시도 선정 작업을 마치고 진행 중이다.그러나 이들 도시 선정에 따른 부동산 불로소득을 차단하거나 환수할 장치를 마련하지 않아 천문학적 규모의 토지보상금이 부동산 투기를 부추겨 전국의 땅값을 들썩이게 했다. 오창균 대구경북연구원 도시사회연구실장은 “기업도시, 혁신도시가 경제자유구역 선정과 맞물리면서 부동산 투기와 난개발을 부추기고 있다”면서 “특히 정부가 도시 선정권을 행사함으로써 오히려 지방분권을 역행했다”고 말했다.특히 10곳이 선정된 혁신도시는 인구 유입 계획 등 기본적인 요건을 갖추는 대책을 마련하지 않고 무리하게 추진돼 국력 낭비를 초래할 수 있다는 지적이다. 지난해 감사원은 혁신도시 건설이 인구유입 대책의 미흡으로 지역 거점도시로서의 육성에 차질을 빚을 가능성이 있다고 경고했다. 이종규 서울시정연구원 도시경영부 연구원은 “지방분권의 초점은 지자체 자생력을 키우는 데 맞춰져야 한다”며 “기업도시는 지역 특성에 맞춰 특정산업을 양성해야 하고, 혁신도시는 공공기관 이전과 연계할 것이 아니라 시드니 등 세계적인 도시가 오랜 검토 기간을 거쳐 성공한 사례를 벤치마킹할 필요가 있다”고 말했다. 정정목 청주대 교수는 “세계에서 중앙정부 주도로 지방균형발전이 이뤄진 전례가 없다”며 “노무현 정부가 대못질한 정책이 오히려 지역 발전에 ‘악성 종양’이 될 수 있다”고 강조했다.이슈팀=황정미 팀장, 남상훈·양원보 기자 issue@segye.com

“기업이 신입사원을 뽑는데 산업자원부에서 일일이 간섭한다고 생각해 보십시오. 그런 기업이 글로벌 경쟁에서 살아남을 수 있겠습니까.” (손병두 서강대 총장)노무현 정부는 임기 내내 대학 사회와 ‘입시 자율권’을 놓고 갈등을 빚어왔다. 3불정책(고교등급제·본고사·기여입학제 금지)은 물론 수능·내신의 실질반영비율, 논술 문제 유형 등을 정한 가이드라인을 놓고 충돌했다. 노 대통령은 지난해 3월 사립대학들이 3불정책을 강하게 비판하자, 대전에서 과학기술정책 보고를 받으면서 “대학들이 잘 가르칠 생각은 하지 않고 잘 뽑기 경쟁을 하려 한다”고 맞받았다.대학 관계자들은 교육부의 지나친 간섭 위주 정책이 대학 경쟁력을 약화시키는 주 요인이라고 지적했다. 어윤대 전 고려대 총장은 “‘글로벌 경쟁력 강화’와 ‘취업 특성화’를 각각 정책 목표로 하는 고려대와 세명대가 같은 가이드라인으로 학생을 선발한다면 이는 어불성설”이라고 지적했다. 박효종 서울대 교수는 “내신 반영비율, 논술 유형, 로스쿨 인가지역 등 정부가 촘촘히 규제해놓고 왜 세계적 대학이 못 되느냐고 따지는 이중적 행태를 보였다”며 “규제가 아니라 통제 수준”이라고 말했다.정책 추진도 매끄럽지 못했다. 교육부는 당초 대학 측과 내신 가이드라인의 구체적 수치를 제시하지 않기로 합의했다가 갑자기 “최소 30%는 유지돼야 한다”고 번복해 파문이 일기도 했다. 서울대교수협의회와 사립대학총장협의회는 즉각 성명을 내고 “대학 자율성을 훼손하는 조치”라며 집단 반발했다. 가이드라인을 지키지 않는 대학들에 행정·재정적 제재를 연계하는 정책은 양측 간 갈등의 골을 더욱 깊게 만들었다. 김영식 대교협 사무총장은 “외국에서도 정부가 조건 없이 대학에 재정을 지원하지는 않는다”며 “다만 우리는 ‘정부 지침을 어기면 재정지원과 연계하겠다’는 식으로 대학을 압박해 대학의 자존심을 훼손했다”고 지적했다.

국민 참여를 표방한 노무현 정부는 출범 이후 ‘사회적 대타협’을 강조했지만 실적은 저조했다. 유일한 결실로 평가됐던 ‘저출산·고령화대책연석회의’마저 유명무실한 기구로 전락해 이명박정부가 반면교사로 삼아야 할 사례가 됐다.저출산·고령화대책연석회의는 우리나라의 성장 잠재력을 크게 약화하는 원인으로 지목된 저출산·고령화 문제를 해결하기 위해 경제, 노동계, 종교, 여성, 시민사회단체, 학계 등 사회 각계각층이 모인 ‘국민적 협의기구’로 2006년 1월26일 출범했다. 연석회의는 5개월간 논의 끝에 같은 해 6월20일 국·공립 보육시설 30% 확충 등을 골자로 한 사회협약을 체결했다. 정부와 사회 각 주체들이 국가의 미래가 걸린 전략적 과제를 집중 논의, 대타협을 이룬 초유의 일이라는 점에서 의미가 컸다. 하지만 이 협약은 연석회의의 법·제도적 한계, 정부의 미숙한 운영, 국회와의 협력체계 미흡 등으로 흐지부지됐다. 박영삼 한국노총 홍보선전본부장은 “연석회의는 기존의 노사정 대화의 법적기구인 노사정위원회와 달리 대통령 훈령으로 설치된 임시기구로 그 위상과 역할에 한계가 있을 수밖에 없었다”고 지적했다. 참여연대의 한 관계자는 “정부가 연석회의 미합의 사항인 국민연금 개혁 계획을 일방적으로 발표하는 등 운영방식과 절차에도 문제가 있었다”며 “정부가 사회적 대화를 주장하면서도 실제로는 정부 정책의 모양 좋은 장식품으로 간주한다고 판단해 2006년 말 연석회의를 탈퇴했다”고 말했다.국회와 긴밀한 협력체계를 구축하지 못한 것도 실패 요인이다. 연석회의는 2006년 하반기 핵심의제로 연금개혁 문제를 설정, 매주 이견을 조율해 나갔지만 국회는 연석회의와 별도로 국민연금 개정안을 놓고 첨예하게 대립했다. 연석회의를 구성할 때 국회 해당 상임위 위원을 사안별로 동참시키는 등 협조 채널을 만들지 못한 결과다. 참여 주체가 지나치게 다양한 점도 구체적인 실행 방안을 마련하는 데 걸림돌로 작용했다.

참여정부는 2004년 8월 ‘규제개혁기획단’을 출범하고 ‘기업애로해소센터’를 설치하는 등 규제개혁에 노력했다. 하지만 기업인들이 느끼는 ‘체감 규제’는 여전했다. 규제 총량의 축소보다 질적인 규제개혁이 더 중요하다는 인식에서다. 출자총액제한제 논란이 대표적이다. 참여정부는 출범 직후 3년의 유예기간 이후 출총제 폐지를 예고했다. 대신 순환출자 금지 등 대체입법을 시도하려다 재계의 반발이 거세지자 결국 출총제 유지로 방향을 틀었다. 하이닉스반도체 공장 증설 불허 조치도 참여정부의 규제개혁 의지를 의심케 했다. 하이닉스는 13조5000억원을 투입해 경기도 이천공장의 설비를 증설하겠다고 했지만, 정부는 수도권 규제와 지역균형발전을 이유로 불허했다. 예종석 한양대 교수는 “지방에 가면 물류비용 등으로 막대한 손실을 입을 게 뻔해 공장 증설을 요청했던 것인데 정부는 끝내 허용을 안 했다”고 비판했다.중소기업들도 불만이 많다. 외부 회계법인 감사 기준이 강화되면서 비상장 중소기업들도 회계관리 시스템을 마련하느라 전전긍긍했다. “대부분 가족경영 수준 기업인데도 규제 기준은 ‘글로벌 스탠더드’니 누가 자식들에게 기업을 물려주고 싶겠느냐”(소한섭 중소기업중앙회 정책팀장)는 항변이다.그렇다고 규제 총량 자체가 준 것도 아니다. 자유기업원 보고서는 “참여정부 임기 초인 2003년 7839건이던 규제건수가 2006년에는 8084건으로 늘었으며, 특히 기업 관련 부처인 재경부와 공정위의 등록 규제는 계속 증가했다”고 지적했다. 지난해 감사원의 ‘경제규제 개선 실태’ 감사 결과와도 크게 다르지 않다. 권오규 경제부총리조차 “규제 일몰제가 도입됐지만 존속 기간이 설정된 규제는 전체의 1%에 불과하다”며 문제점을 인정했다.

“당정분리로 대통령이 당을 좌우할 수 없다. 정부 법안의 국회 처리는 장관들이 직접 나서서 챙기라.”(2003년 8월12일, 국무회의)“당정분리는 당에 대한 대통령의 권력을 약화시킬 수밖에 없다. 당에 대해 아무런 통제력을 행사할 수 없는 대통령이 효율적 제도라고 생각하진 않지만 이미 우리가 약속한 것이고 이를 수용해야 한다.”(2005년 9월15일, 언론사 논설위원 간담회)전문가들은 노무현 대통령이 ‘제1의 정치개혁’으로 삼은 당정분리가 노무현 정부 통치력을 떨어뜨린 제1의 요인으로 꼽았다. 노 대통령도 집권 중반기에는 당정분리의 폐해, 비효율성을 실감했지만 고수 입장으로 일관해 스스로 발목을 묶었다.당정분리 고수로 인한 노 대통령의 ‘탈권위적 리더십’은 국회에서 여당의 적극적 지지를 더욱 필요로 했지만, 결과는 여당의 협력조차 받지 못하는 악순환을 낳았다. 당정분리의 폐해는 청와대와 여당, 정부와 여당 간 정책 혼선으로 ‘중구난방식’ 정치를 낳아 국정 불신을 쌓았다는 점이다.전문가들이 꼽은 대표적 사례는 ▲이라크전 파병동의안 처리(2003년 4월) ▲대연정 파동(2005년 8월) ▲사립학교법 재개정안 논란(2006년 6월)이다. 취임 초 노 대통령이 국익 차원에서 협조를 구했음에도 이라크전 파병동의안 표결에서 여당인 민주당의 표결 참가자 중 절반에 가까운 43명이 반대표를 던졌다. 대연정 파동은 당정 간 정치적 불신이 증폭된 사안이었다. 노 대통령이 자신의 권력을 걸고 던진 정치적 의제가 여당에서 당론으로 채택되지 못했다. 대통령과 당 지도부 간 충분한 사전 교감이 없었을 뿐 아니라 소속 의원들을 설득하려는 노력도 없었다. 당정 결별로 치닫는 계기가 됐다. 사립학교법 재개정 문제와 관련, 여당에 대승적 양보를 주문한 노 대통령의 요구는 공개적으로 거부됐다. 노무현 정부의 당정분리 실패는 청와대와 여당 간 협조 체제가 공고해야 한다는 점을 역으로 보여준다. ‘대통령=당 총재’ 시대는 갔지만 대통령과 당은 정권의 공동 책임자이기 때문이다.