국가 행정을 기록으로 남기지 않거나, 기록이 있더라도 ‘창고’에 방치되고 있는 현실은 충격적이었다. 탐사기획 ‘기록이 없는 나라’를 보도한 세계일보는 참여연대 이재명 투명사회팀장의 사회로 김익한 명지대 기록관리학과 교수와 오항녕 고려대 한국사학과 교수, 김한욱 국가기록원장을 초대해 기록관리 선진국으로 나아가기 위한 개선책을 모색하는 좌담을 가졌다.편집자주<참석자>김익한 명지대 기록관리학과 교수오항녕 고려대 한국사학과 교수김한욱 국가기록원장사회=이재명 참여연대 투명사회팀장 ―우선 전반적인 기록물 관리 실태와 현주소에 대해 평가해 주세요. ▲김익한=구체적인 실태는 기사에 잘 반영돼 있고, 이런 현상을 만든 ‘보이지 않는 실태’에 대해 말하겠습니다. 기록은 생산·관리·공개, 그리고 그것을 본 국민의 참여라는 사이클로 이뤄지는데, 이 중요한 사이클을 집행하는 기구 자체가 아직 안정이 돼 있지 않았습니다. 기록을 잘 생산하도록 만드는 기구적 대안, 즉 자료관이 없습니다. 국가기록원은 김대중 정부 시절 기록물관리법이 제정, 시행되면서 그나마 안정돼 있지만 아직 힘이 미약한 상태입니다. ―인프라 문제로, 자료관이 안 만들어져 있다는 걸 지적하셨는데요. 현행 법상 자료관은 올해까지 만들어지도록 돼 있는데, 왜 설치가 되지 않고 있죠? ▲김익한=자료관은 711개 공공기관에서 설치하도록 돼 있습니다. 현재 중앙 부처 4곳 등이 자료관 시범사업을 진행 중입니다. 올해 말까지 설립을 목표로, 현재 투입된 돈만 1582억원입니다. 올해 말까지 711개 기관 가운데 500여곳 정도는 가능하지 않나 싶습니다. 자료관도 중요하지만, 전문 운영요원이 필요합니다. 우리나라엔 기록관리학 과정을 이수하는 대학원이 12개, 교육기관이 1개에 불과하며, 현재 배출된 인력이 100명을 조금 넘는 정도입니다. 그리고 기록물관리 전문요원 채용 제도가 아직 정착이 안 된 것도 문제입니다. ▲오항녕=1997년 대선을 기점으로 한국 사회가 민주주의 시스템의 기반을 갖추기 시작했다고 생각합니다. 기록관리가 제대로 되느냐는 문제는 어느 사회든 문화 수준의 문제입니다. ▲김익한=오 교수 말씀대로 기본적 민주주의 시스템이 정비된 이후 기록물에 대한 관심이 높아졌는데, 조금 심하게 말하면 각 부처에서는 아직도 기록물 관리가 뭔지를 모르는 경우가 허다합니다. 국가기록원(옛 정부기록보존소)이 혼자 뛰었을 뿐 파급이 안 됐죠. ―현장에서 접하는 문제는 국가기록원이 너무 무기력하다는 것입니다. 행정기관을 대상으로 적극적으로 실태조사를 해본 적이 있는지, 공무원에게 법을 알리고 홍보하는 역할에 충실했는지 묻고 싶다는 거죠. ▲김한욱=국가기록원의 기본업무는 기록물을 수집해 중요도에 맞게 보존하고, 전자매체로 보관해 국민의 알권리를 충족시키는 겁니다. 대통령 기록물과 관련해 김대중 정부 이후 조금 늘었는데, 과거 생산된 기록물 수집엔 어려움이 있습니다. 당시 수석비서관들과 차관급 이상 인사를 찾으니 약 1050명이 나왔습니다. 이들에게 일일이 편지를 보내 기록물 이관 협조를 요청했습니다. 이 모든 것이 하루아침에 이뤄지진 않습니다. 시간이 좀더 필요한 작업입니다. ▲오항녕=국가기록원의 역할이 가장 중요한데, 행정기관이 전산 시스템만 갖추면 자료관을 모두 갖춘 걸로 오해하게 만든 책임이 있습니다. ▲김익한=자료관이란 용어 자체도 분명치 않습니다. ‘기록관’이 훨씬 본래 의미에 가깝죠. 중앙정부는 물론이고 일선 공무원 사이에서도 ‘기록을 생산하는 것은 국민에게 알리기 위한 것’이라는 인식이 전혀 없습니다. 참여정부에 정말 실망스러운 게 이 대목입니다. 정부 초기부터 이 부분에 최선을 다했어야 하는데, 국가기록원에 떠넘기고 말았습니다. ▲김한욱=여러분의 지적은 ‘지금 임신 중인 아이가 왜 안 나오냐, 왜 아프냐’는 것과 같습니다. 아직은 시기가 안 됐고 준비단계인데, 그런 상황에서 너무 앞서가는 요구가 나오는 게 아닌가 싶습니다. 법령 개정은 우리도 준비 중입니다. 예컨대 자료관이란 명칭이 적합하지 않아 기록관으로 바꾸도록 추진 중입니다. ▲김익한=혁신 입법으로 주목받은 기록물관리법이 1999년 1월 29일 공포됐고 2000년부터 시행됐습니다. 만 4년5개월이 지났으면 이미 ‘잉태’ 단계가 지난 셈인데, 국가기록원에서 아직도 잉태 단계라고 보는 건 잘못입니다. ▲오항녕=참여정부의 가장 중요한 코드인 국민과의 쌍방향 의사소통의 매개가 기록으로부터 이뤄진다고 할 때 참여정부가 기록관리에 얼마나 신경을 썼느냐 지적하지 않을 수 없죠. 청와대, 행자부 등 핵심기관부터 제대로 하지 못하는 걸 보면 문제가 있다는 겁니다. ―참여정부에서 각종 시스템 구축 방안을 마련하고, 그에 따라 여러 가지 위원회를 만들고 있습니다. 하지만 기록물 관리는 그동안 신경을 안 쓴 게 사실이죠. ▲김한욱=기록물이 발전된 나라가 미국이고, 그 밖에 프랑스와 중국 등이 잘돼 있습니다. 결국 국가기록원이 독립기관으로 가야 되지 않느냐 하는 게 공통적인 주장입니다. ▲김익한=국가기록원이 예컨대 장관급 기구로 격상됐다 해도 내부의 전문성이 확보되지 않으면 아무 소용이 없습니다. 장기적으로는 국가기록원이 행자부에서 독립된 별도의 위원회 조직으로 발전돼야 한다고 봅니다. ▲오항녕=기록물 관리의 독립성·전문성 강화와 관련, 빠뜨릴 수 없는 게 기록물분류기준표 문제입니다. ―분류기준표는 공개돼야 하는데, 왜 공개를 안 합니까? 시민단체가 정보공개를 청구하고 싶어도 어떤 정보가 있는지부터 모르는 경우가 많거든요. ▲김한욱=국민의 알권리에 지나치게 초점을 두면 생산 자체가 안 되고 금방 폐기돼 버립니다. 이 딜레마를 해결하는 게 중요하죠. ‘조선왕조실록’은 당시 왕에게 공개를 하지 않았기 때문에 오늘날 자랑스러운 유산이 된 겁니다. ―공공 기록물을 무단 폐기한 것에 대해 기록물관리법에 나온대로 형사처벌하면 문제가 개선되지 않을까요? ▲김익한=무단 폐기 등에 대해 처벌한 적이 지금까지 한 번도 없어요. 벌칙 조항이 적용된 적이 없다는 건 문제죠. ▲김한욱=벌칙 조항을 원칙대로 적용하면 경고 효과는 거두지 않겠나 생각합니다. 현재 허성관 행자부 장관도 기록물 관리·보존에 대한 관심이 남달라서 앞으로 상당한 개선이 이뤄지리라 기대합니다. ―국가기록원이 항상 하는 얘기가 “권한이 없다, 인력·예산이 부족하다”는 겁니다. 맞긴 맞지만 그런 것부터 빨리 깨뜨려야 합니다. 어렵지만 가장 빠른 길은 사람들로 하여금 국가기록이 얼마나 중요하고 모든 국민의 것인지를 깨우치도록 만드는 것이 아닐까요. 국가기록원과 일선 행정기관의 분발을 촉구하면서 오늘 좌담은 이것으로 마무리짓겠습니다.

“공무원은 자신들이 수행하는 업무를 기록함으로써 그것을 증거할 책임을 갖는다. 이런 책임은 고위층이 될수록 커진다.” 미국의 국립기록관리청장 대리를 지낸 트루디 피터슨의 말이다. 공공기록이 잘 관리돼야 하는 이유는, 그 당대 정부의 공적 행위에 대한 ‘설명책임(accountability)’을 통해 행정의 투명성을 높이고 국민의 알권리를 보장하기 위한 것이다. 그리고 후대에는 시대의 역사를 정확하게 설명하기 위한 것이다. 하지만 지금까지 우리 행정부는 ‘기록하지 않고, 관리하지 않으며, 있는 기록물도 공개하지 않는’ 관행에서 벗어나지 못했다. 전문가들은 기록이 생산되는 전 과정을 통제해 중요한 기록물을 관리할 수 있도록 한, 혁신적 조치로 평가되는 기록물분류기준표가 올해 초부터 새롭게 시행된 만큼 올해를 ‘진정한 기록관리의 원년’으로 삼아야 한다고 강조한다. ‘기록문화 선진국’ 진입을 위해 가장 시급한 것은 기록관리 전문가 양성이라는 게 전문가들의 한결같은 지적이다. ◆ 기록관리 전문가 자리부터 만들어야=기록 보존을 책임지는 것은 역시 ‘사람’이다. 박물관에 학예연구사가 있고 도서관에 사서가 있듯, 기록보존소엔 ‘기록관리 전문가(아키비스트)’가 있어야 한다. 아키비스트의 역할은 학예사와 사서가 하는 일과 다르다. 매일 생산되는 엄청난 분량의 기록물더미에서 영구기록으로 보존할 것을 추려내고, 그 내용을 목록에 요약해 국민이 원할 땐 누구나 쉽게 이용할 수 있도록 하는 일이 아키비스트의 업무다. 또한 생산된 기록물의 정보 공개 여부 대해서도 전권을 갖고 결정할 수 있어야 한다. 미국과 영국은 물론 중국 등 기록관리 선진국은 일찍이 아키비스트를 양성해 이들을 기록관·지방역사기록관 등에 배치함으로써 기록관리 업무의 전문성을 높였다. 하지만 우리는 제대로 된 기록관리 전문가를 배치한 공공기관이 아직 없다. 전문가들은 이 같은 아키비스트를 하루빨리 공무원 정식 직제에 포함시켜야 한다고 주장한다. 명지대 기록관리학과 김익한 교수는 “조선시대에도 역사의식을 지닌 기록관리 전문가로서 사관(史官)이 존재했다”며 “기록관리 전문가는 국가기록 관리체계를 새롭게 구축하는 중요한 인적 자원인 만큼 대통령 비서실을 비롯해 각급 공공기관에 서둘러 배치해야 한다”고 강조했다. ◆국가기록원 다시 태어나야=기록물관리법상 중앙 기록보존소인 국가기록원이 명실상부한 ‘기록관리 정책기관’으로 기능할 수 있도록 전문성과 독립성이 확보돼야 한다. 지금까지 국가기록원은 범정부 차원의 기록관리 정책에서 배제된 채 ‘영구문서 보존서고’ 정도의 역할만 담당해왔다. 기록물관리법이 2000년 시행되면서부터 ‘원칙적으로’ 국가기록원이 기록관리 총괄부서로 자리매김됐지만, 체계 변화를 뒷받침할 만한 조직과 인적 구성이 바뀌지 않았기 때문이다. 현재 국가기록원장은 행정직 2급 또는 3급에서 임명할 수 있다. 전문가들 사이에서는 국가기록원이 국가기록 관리정책을 총괄하는 ‘국가기록관리위원회’와 공공기관으로부터 이관된 기록을 처리하는 ‘중앙기록관’으로 그 기능을 분리해 독립기구로 강화해야 한다는 주장이 나오고 있다.〈표 참조〉 하지만 국가기록원의 위상 강화로만 해결되는 문제는 아니다. 김익한 교수는 “국가기록원이 장·차관급 기구로 격상됐다 해도 문서관리 차원의 기능만 수행하는 것으로 알고 있어서는 곤란하다”고 말했다. 국가기록원장의 전문성 확보가 더욱 시급한 과제라는 얘기다. 기록물관리법 시행 직후인 2000년부터 지난해 3월까지 국가기록원장의 평균 재임기간은 10개월에 불과했다. 기록관리 업무의 특성을 파악하기엔 턱없이 부족한 기간이다. 참여연대 투명사회팀 전진한 간사는 “국가기록원장의 임기제를 보장하고 개방형 직위제를 통해 외부 기록관리 전문가를 영입하는 것이 방법”이라고 설명했다. ◆지방기록보존소 설립해야=기록의 불모지인 지방에 지방기록보존소를 세워야 한다. 기록물관리법에 따르면 각 기초자치단체는 의무적으로 자료관을 만들게 돼 있고, 광역자치 단체에는 기록보존소를 설치하도록 권장하고 있다. 하지만 의무화된 자료관의 설치율은 20∼30%에 불과하고, 권장사항인 기록보존소는 한 곳도 만들어지지 않았다. 충남대 국사학과 박찬승 교수는 “영국의 경우 지방도시의 ‘아카이브’라 불리는 기록보존소에 1000년이나 지난 기록물이 잘 관리돼 있다”며 “그러나 우리나라 아이들은 자기 고장의 역사에 대해 조사해 오라는 숙제를 받으면 갈 곳이 없다”고 지적했다. 자치단체장들은 흔히 자료관이나 기록보존소가 문서를 단순히 ‘보관’만 하는 곳으로 잘못 알고 있는 경우가 많다. 지방 기록보존소는 자료 보존과 열람 서비스를 맡는 행정기관으로서의 1차적 기능 이외에도, 박물관이나 차원 높은 의미의 ‘기록관’ 역할을 수행해야 한다는 게 전문가들의 지적이다.

“기록물 문제만 언급하면 지금도 가슴이 아픕니다. 투명한 관리도 안 되고 책임지는 기구도 없는 실정입니다.” 김선영 전 정부기록보존소장(현 공무원연금관리공단 이사·사진)은 7일 “기록물관리법이 국회를 통과할 때 힘 있는 부처의 반대가 많았고, 행정자치부를 비롯한 어느 기관도 관심을 갖지 않았다”며 당시의 어려웠던 상황을 회상했다. 그는 1995년 3월부터 2000년 2월까지 정부기록보존소(현 국가기록원) 소장을 지내면서 기록물관리법의 입안과 국회 통과에 많은 노력을 기울였다. 이 때문에 기록물관리법의 산증인으로 꼽힌다. 그는 “처음 법을 만들 때보다 취지가 후퇴하고 업무 강제도 많이 약화된 것 같다”며 안타까움을 표시했다. 김 이사는 현 정부의 기록물 관리의 문제점을 조목조목 꼬집으며, 무엇보다도 기록 보존 기구와 인력을 확충해야 한다고 강조했다. 김 이사는 “조선시대 기록을 담당한 춘추관도 인력이 163명이라는 기록이 있는데, 현재 국가기록원은 136명밖에 안 된다”며 열악한 실태를 설명했다. 그는 이어 “소장 재임 때 기록물을 전담 관리하는 전문요원 자리를 만들자고 주장했지만 아직도 안 만들어진 상태”라면서 정부의 무관심한 기록 관리 행정을 강하게 질책했다. 김 이사는 또 기록물관리법이 그대로 시행되는지 감시할 수 있는 제도적 장치가 절실하다고 강조했다. 김 이사는 마지막으로 폐기심의위원회의 중요성을 언급했다. 그는 “200년 역사의 미국이 약 2억권, 프랑스가 6400만권, 중국이 1억5000만권의 기록물을 보유하고 있지만 5000년 역사의 우리는 고작 80만권에 불과하다”면서 무단 폐기가 빈번하게 자행됐음을 지적했다. 그는 특히 “책임소재를 남겨두기 싫어하는 공무원의 속성상 보존기간을 가급적 짧게 하고 되도록 빨리 폐기하려는 경향이 있다”며 “폐기심의회에 아키비스트의 참여가 필수적이며 우선 청와대부터 이를 실천하는 모습을 보여야 한다”고 말했다.

“기록 무단파기 등의 책임을 물어 관련 공무원을 처벌한 적은 한 번도 없어요. 단 한 번도 벌칙 조항이 적용된 적이 없다는 건 문제죠.” 지난달 19일 세계일보 취재팀이 대전 국가기록원을 찾았을 때 국가기록원 직원들은 국가기록 관리를 책임지는 기록원의 현주소를 이렇게 표현했다. 현재 국가기록원의 ‘장’이 행정자치부 소속 국장급(2급)이라 위상이 높은 다른 부처에다 대고 ‘이래라저래라’하며 기록 관련 업무를 강제하기 어렵다는 것이다. 일선 부처의 기록관리 수준이 ‘걸음마 단계’인데도 이 문제를 해결하는 데 소극적일 수밖에 없다는 푸념도 늘어놓았다. 이에 따라 국가기록원의 독립성과 전문성을 확보하기 위해 대통령 직속의 독립위원회로 격상시켜야 한다는 목소리가 점차 커지고 있다. ◆위상 낮아 제 역할 못해=국가기록원은 1999년 공공기록물관리법 제정 당시 가칭 ‘국가기록청’이라는 별도의 독립기구 설치를 원했다. 비록 기록물을 한곳에 모아 보존할 수 없더라도 기록 관리기구이니만큼 대상 기관들을 지휘·감독할 수 있어야 한다고 봤던 것이다. 그러나 이 같은 구상은 ‘작은 정부’ 방침 탓에 우선순위에서 밀렸다. 지난 3월 허성관 행정자치부 장관은 학계의 거센 요구에 국가기록원장을 차관급으로 높이고 직원 숫자를 배로 늘리겠다는 의지를 밝힌 것으로 알려졌다. 그러나 지난달 국가기록원 기구 개편 작업에서 또다시 물거품이 됐다. 다만 정부기록보존소에서 국가기록원으로 이름만 바뀌고, 1개과 인원 5명이 느는 수준에 그쳤다. 국가기록원 인력(136명)은 조선시대 춘추관 인력(163명)보다도 적다. 사실 국가기록원장은 국장급이라 장관의 지휘를 받는 다른 부처의 기록관리 실태를 지도·감독하기가 쉽지 않다. 소위 ‘끗발’에서 밀리다보니 각급 기관이나 부처에서 ‘알아서’ 보내주는 자료를 받아 보존하는 수준에 그칠 수밖에 없는 것이다. 명지대 김익한 교수는 “명목상 주어진 감독권은 허울에 불과하다. 기록원의 위상을 현실화하지 않는 한 공공기록의 온전한 관리는 요원하다”고 말했다. ◆지도·점검도 유명무실=국가기록원은 매년 정기적으로 국가기관을 상대로 기록물 관리에 대한 지도·점검을 하고 있다. 현행 기록물관리법에 따르면 기록물을 무단으로 파기하거나 국외로 방출할 경우 7년 이하의 징역이나 1000만원 이하의 벌금형에 처하도록 돼 있다. 하지만 2000년 법 시행 이후 공공기록의 무단 폐기와 방치로 처벌받은 사례는 아직 한 건도 없다. 기록물 주무부처인 행자부가 보존기간 10년 이상인 기록물을 자체 폐기하지 못하도록 한 기록원의 지침을 어기고 2001년 139건, 2002년에 251건을 임의로 폐기했을 때도 아무런 처벌 조치가 내려지지 않았을 정도다. 기록원의 지도·점검이 강제력을 갖지 못해 수박 겉핥기식으로 진행될 수밖에 없는 이유다. 국가기록원 윤대현 보존과장은 “현재의 지도·점검 수준으로는 일선 부처의 무단 폐기를 비롯한 기록관리의 정확한 실태를 파악하기 힘들다”고 시인했다. 이재명 투명사회팀장은 “머잖아 공식 절차를 거치지 않고 국가기록을 무단 폐기하다가 처벌을 받는 일이 나타나야 기록물 보존이 본 궤도에 오를 것”이라고 말했다. ◆특별기획취재팀=채희창·박병진 주춘렬·김형구·이우승기자 /specials@segye.com

그동안 공공기록은 ‘정부공문서 규정’, ‘사무관리 규정’ 등에 의해 관리돼 왔다. 하지만 이 같은 규정은 국가기록을 관리·보존한다는 측면보다는 공문서 유통에 더 초점이 맞춰져 있었다. 과거 주먹구구식 보존에서 일정 체계를 갖고 기록이 관리되기 시작한 것은 1999년 공공기록관리법이 제정되면서부터다. 2000년 1월 공포된 공공기록물관리법 시행령에는 중요도에 따라 기록물을 영구보존물과 준영구보존물, 20년, 10년, 5년, 3년, 1년 등 7가지로 구분하고 있다. 이에 따라 기록물은 각 기관에서 9년까지 보관이 가능하고, 이후에는 대전 국가기록원으로 이관돼 보존된다. 기록물이 국가기록원에 입고되면 목록 등록과 일련번호가 매겨져 1차 기록물로 분류된다. 이어 기록물의 가치를 평가하는 내용 평가 작업을 거치고 기록물 훼손 여부 등 물리적 상태의 점검·평가도 받는다. 이런 과정을 거쳐 종이 기록물은 마이크로필름으로 촬영하고, 전자문서는 광디스크로 찍어서 원본과 별도 보존한다. 시청각자료도 디지털작업으로 복제된 뒤 원본과 따로 보존된다. 이와 함께 영구보존되는 기록물들은 정기점검을 받는다. 훼손된 기록물이 발견되면 우선 리스트를 작성해 대상을 지정하고 복원작업에 나선다. 종이기록물 원본이 훼손된 경우 1차로 복원센터에서 수작업으로 치료받는다. 먼저 산성화 때문에 ‘부스러짐’ 현상이 심각하면 탈산(脫酸) 처리하고, 곰팡이 등 기타 오염물질에 의한 훼손은 천연 허브향을 이용해 18시간 이상 소독처리를 한다.

분류기준표는 기록물의 족보(族譜)다. 5년여 진통 끝에 국가기록원이 만든 분류기준표는 711개 국가기관의 업무를 420만2099개로 세분하고 각각의 업무에 그 기능을 붙여 보존 기간과 장소를 명시했다. 또 해마다 각 부처에서 생산되는 기록물 목록의 국가기록원 제출을 의무화했다. 올해부터 이 같은 분류기준표 작성 제도가 시행되면서 일선 부처의 상황은 돌변했다. 한번 작성되면 지울 수도, 없앨 수도 없다. 기록 관리의 혁명이 분류기준표에서 시작된 것이다. 분류기준표는 모든 행정기관의 업무를 부처별로 각각의 단위 업무로 분류하고, 업무 하나하나에 보존사항을 지정한 일종의 ‘행정업무 해부서’라고 할 수 있다. 과거 현장에서 공공연히 자행됐던 공문서의 무단 폐기와 누락을 원천봉쇄할 것으로 기대된다. 또 분류기준표는 일선 행정기관의 업무가 계속해서 확대되고 변화하듯이 끊임없이 변하는 특성을 지녔다. 단위 업무를 재조정하고 생산된 기록에 대한 계속적인 평가작업이 이뤄질 수밖에 없다는 것이다. 그러나 만약 이 같은 작업을 소홀히 한다면 분류기준표는 아무런 의미가 없다. 다시 말해 현장에서 새롭게 생산되는 다양하고 ‘생생한’ 기록들을 담아내지 못할 경우 이 역시 있으나마나 한 제도라는 것이다. 고려대 오항녕 교수는 “분류기준표가 기록을 세부적으로 수정하고 평가사항을 끊임없이 재조정해야 하는 것인 만큼 계속 확대해 나가려면 전문 인력의 확충을 고려해야 할 것”이라고 밝혔다.

국가정보원과 통일부 등 특수기록물 및 특수자료관 설치 기관은 기록 관리의 무풍지대였다. 기록 관리와 보존의 투명성을 담보할 시스템 자체가 없기 때문이다. 국정원의 경우 국정원법을 내세워 모든 것을 비밀에 부치며 외부 간섭을 가로막고 있다. 보관 중인 기록 목록이나 보존서고의 크기조차 알 수 없는 실정이다. 이런 상황에서 국가기록의 체계적 관리와 이들 기관에 대한 지도 점검을 기대하기란 사실상 불가능하다. 다시 말해 후대에 남겨야 할 기록유산이 특정 기관의 전유물로 전락하고 있는 셈이다. ◆특수기록물 관리기관 견제 시스템 없다=특수기관 기록물 관리의 가장 큰 문제점은 이들 기관의 기록을 관리하고 점검할 수 있는 기관이 없다는 점이다. 현행 기록물관리법에는 ‘국정원을 비롯한 특수기관의 설립과 운영 자체를 어떻게 해야 한다’는 별도 규정이 없다. 따라서 국정원이나 헌법재판소, 중앙선관위 등 특수기록물 관리기관은 사실상 ‘치외법권’ 지역으로 남게 됐다. 국정원의 경우는 더욱 심각하다. 헌재나 법원 등 다른 특수기관들은 기록을 자체 관리하지만, 정보공개청구 등을 통해 관리 상태가 일반에 공개된다. 하지만 국정원은 기관 성격상 모든 것이 베일에 싸여 있다. 세계일보 취재팀은 행정정보공개청구와 설문 자료 등을 통해 국정원의 기록 관리와 보존 실태 등을 확인하려 했으나 서고의 크기를 알려주는 것조차 거절했다. 문서 폐기와 관련, 외부 인사의 참여가 불가능한 것도 국정원 기록관리의 맹점으로 지적된다. 현재 국정원은 감찰실장의 책임 하에 국정원장 등 수뇌부와의 조율을 거쳐 문서 공개와 폐기를 결정하고 있다. 이 같은 기록관리는 내부에서 문서가 무단 폐기되거나 방치되더라도 이를 견제할 적절한 제도적 장치가 없다는 것을 의미한다. 이에 대해 국정원 관계자는 “99년 제정된 기록물관리법에 따라 기록관리 전담부서를 두고 기록물을 관리하고 있다”면서 “다만 국정원법에 따라 내부 직제나 설치 장비 등에 대해서는 외부 공개를 하지 않는다”고 말했다. 의문사진상규명위원회 염규홍 조사1과장은 “이제 국정원도 일정 기간이 지났거나 국가 안위 등과 관련이 없는 문건의 공개에 대한 원칙을 세워야 할 때”라고 말했다. ◆규정 준수하는 특수자료관 한 곳도 없다=특수자료관 설치 기관 가운데 한 곳도 자료관을 규정에 맞게 설치한 곳이 없는 것으로 드러났다. 현행 법은 통일부, 외교통상부, 국방부, 검찰청, 경찰청 등 5개 기관을 특수자료관 설치 기관으로 규정하고 있다. 이들 기관은 영구문서일 경우 30년 동안 자체 보존하고 국가기록원으로 이관토록 하고 있다. 일반 행정기관이 9년 동안 자체 보존하고 이관해야 한다는 사실을 감안할 때 이들 기관도 기록과 관련, 상당한 특혜를 누리는 셈이다. 더욱이 국가기록원이 제시한 법 규정에 적합한 자료관을 설치한 기관은 거의 없다. 다만 외교통상부만이 예산을 확보하고 국가기록원과의 협의를 거쳐 자료관 서고를 신축 중이다. 법원이나 검찰, 통일부 등 다른 기관은 내부 논의 중이지만 국가기록원에 협의를 요청하지는 않은 것으로 확인됐다. 중앙선관위의 경우 예산 확보가 힘들어 사실상 서고 신축을 포기한 상태다.◇왼쪽 아래부터 시계방향으로 헌법재판소, 국정원, 중앙선관위, 대법원.◆특별기획취재팀=채희창·박병진 주춘렬·김형구·이우승기자 /specials@segye.com

국가정보원의 정보와 기록 공개 원칙은 다분히 자의적이다. 지난달 모 방송사가 KAL 858기 피격사건 의혹을 다루는 특집 프로그램을 방송한다고 하자, 국정원은 강당에 당시 수사 자료를 쌓아 놓고는 취재팀을 불러들여 내용을 공개했다. 방송사 관계자는 “작년 여름부터 국정원측에 취재를 요청했으나 받아들여지지 않다가 방송이 나가기 직전에 (자료공개가) 성사됐다”고 말했다. 국정원이 수사와 관련해 불리한 방송이 나갈 것을 우려해 막판 공개 쪽으로 방향을 튼 것이다. 다시 말해 국정원은 기관의 이익에 따라 임의로 자료를 공개하며, 그렇지 않을 경우 입을 열지 않는다는 의미다. 1973년 중앙정보부에서 간첩 혐의로 조사받다 숨진 서울대 법대 최종길 교수 사건이 단적인 예다. 2002년 5월, 사건 당시 중정 수사관들이 간부들에게 최 교수를 간첩으로 허위 보고한 다음 자살로 위장했다는 주장이 제기된 뒤 2년이 다되도록 국정원은 입을 다물었다. 그러다가 지난 3월 17일 “중정 발표가 조작된 것이었다”는 당시 수사관의 법정 증언이 나오는 등 수세에 몰리자, 다음날 보도자료를 통해 “유가족을 비롯해 국민 여러분께 죄송스럽고 유감스럽다”며 사과했다. 국민의 정부 출범 후 이종찬 당시 국정원장은 “국민들에게 유용한 정보라면 공개하겠다”며 그동안 닫혀 있던 국정원의 각종 정보를 국가기관과 기업, 국민들에게 공개하겠다는 방침을 밝혔다. 내부 논란도 있었지만 ‘국민에게 다가간다’는 코드를 내세웠다. 국민들도 “세상 참 많이 변했네”라며 국정원의 변신을 기대했다. 그러나 불과 10년도 안 된 지금에 와서는 “공식적으로 외부에 공개할 수 있는 정보는 없다”며 다시 원칙론으로 회귀했다.

해외에서는 정보기관들이 기록 독점의 ‘특혜’를 누리는 사례가 드물다. 미국에서는 중앙정보국(CIA)의 기록을 국립문서보관소(NARA)에서 통합 관리하고 있다. CIA가 우리나라 국가정보원과는 달리 일반 기록물관리법 대상 기관에 포함되기 때문이다. 이에 따라 CIA는 비밀문서를 작성하더라도 보존 기간과 비공개 시한을 정한 뒤 이관 절차에 따라 늦어도 50년까지는 NARA에 자료를 넘겨야 한다. NARA에서 CIA 자료를 쉽게 찾을 수 있는 것도 이러한 체제가 갖춰져 있기 때문이다. CIA측은 또 비밀자료라 할지라도 25년이 지난 후에는 반드시 NARA 기록물 전문가와의 협의를 거쳐 공개 여부를 검토해야 한다. 국가기록원 이상민 전문위원은 “CIA의 자료도 별도의 조치가 없으면 25년이 지나 자동적으로 공개된다”며 “다만 CIA는 불가피한 경우 NARA측과 협의해 비공개 시한을 연장할 수 있다”고 말했다. 대통령의 ‘비밀 일괄해제 장치’도 주목할 만하다. 명지대 김익한 교수는 “CIA가 비공개 연장 권한이 있지만, 국민의 알권리를 침해하지 않기 위해 대통령이 일괄적으로 비밀를 풀 수 있는 제도도 마련돼 있다”고 말했다. NARA 비밀해제실 직원이 50명가량에 불과해 관련 업무를 제때 처리하지 못할 것을 고려한 조치다. 또 NARA는 CIA와 연방수사국(FBI)에 대해 언제든지 기록물 관리 실태를 조사할 수 있는 막강한 권한도 갖고 있다. 조사 내용은 국회에 보고되며, 위법사실 적발 때에는 검찰 고발도 가능하다. 영국 등 나머지 선진국에서도 정보기관들의 기록이 투명하게 관리되고 있다. 예컨대 007영화의 산실인 영국 ‘MI5(국내안보국)’는 지난해 해체된 뒤 관련 비밀자료들이 국립기록보존서로 이관돼 공개 절차를 밟고 있다.

국가 정책결정의 근간인 정부 부처의 주요 회의 중 절반가량은 회의록이 공개되지 않거나 아예 기록조차 되지 않는 것으로 나타났다. 또 나머지 주요 회의들도 대부분 정보공개요구에 선별 대응, 사실상 회의록 공개를 꺼렸고 인터넷에 공개되는 일반회의는 8곳에 불과했다. 속기록 작성이 의무화된 12개 회의 역시 의견요지만 간단히 적는 편법이 동원되거나 아예 회의록 자체를 남기지 않고 있다. 이 같은 사실은 세계일보가 27개 중앙부처와 위원회의 70개 회의를 대상으로 회의록 기록·관리실태를 분석한 결과 밝혀졌다. 이번 조사 결과, 회의록을 공개하지 않는 회의는 전체의 30%인 21개에 이르렀고, 15개(21.4%)의 회의·위원회는 회의록을 작성하지 않고 있었다. 정부회의 두 곳 중 하나는 회의내용 접근이 원천봉쇄되고 있는 셈이다. 특히 외교통상부와 국방부는 국가이익을 저해할 수 있다는 이유로 회의명조차 밝히지 않았다. 심각한 것은 공개불가 회의 대부분이 공개시한을 두지 않아 사실상 무기한 비공개로 운영되는 가운데 일부 회의록의 경우 관련문서와 함께 보존기한만 채운 뒤 무단 폐기되고 있다는 점이다. 나머지 회의록도 부실하게 작성되거나 일반공개에 소극적인 것으로 조사됐다. 정보공개청구때 사안에 따라 공개한다는 회의는 37.7%인 26개로 가장 많았다. 그러나 이들 회의 중 실제 공개가 이뤄진 국무회의와 차관회의, 민주평화통일자문회의 등 3개를 빼고는 단 한 건의 공개실적도 없었다. 이는 전체 회의 중 84%인 59곳이 정보공개의 사각지대여서 참여정부 역시 과거의 밀실행정 관행에서 벗어나지 못하고 있음을 방증하는 것이다. 또 회의록 내용을 인터넷에 공개하는 회의가 6개에 불과했고, 한국은행의 금융통화위원회와 재경부의 공적자금관리위원회는 각각 3개월, 1년 후에 일반에 공개하고 있었다. 그나마 일반공개된 회의록들은 대부분 참석자들의 의견을 짧게 요약하고 발언자를 알 수 없었다. 한편 정부기록보존소에서 속기록이나 녹음 형식의 회의록 작성을 의무화한 12개 회의 중 5개는 아예 회의록을 기록하지 않았고 나머지 회의도 발언요지만 간단하게 남기고 있었다. 이들 회의의 주무 부처는 대부분 속기록 지정 사실조차 모르고 있었다. 특별기획취재팀