우문현답. 어리석은 질문에 현명한 답이란 뜻이다. 그러나 이명박 대통령 시절 공무원의 탁상공론적 일하는 모습을 냉소적으로 꼬집는 데 사용되기도 했다. 우리의 문제는 현장에 답이 있다. 민간기업에서 잔뼈가 굵은 이 전 대통령은 현장의 중요성을 자주 언급하였다. 청계천 복원공사와 같은 중요한 정책 제안을 하면서 공무원이 해외사례를 보고할 때는 그 나라에 직접 가보고 확인했느냐는 질문을 하곤 했다고 한다. 마치 평행이론처럼 윤석열 대통령 역시 탁상공론적 발상이나 현실과 동떨어진 정책 입안을 아주 싫어하는 것으로 알려져 있다. 특히 국민 생활과 직결된 민감한 정책을 보고받을 때는 정책의 실질적인 추진 가능성을 강조한다고 한다. 지난해 10월 이태원 참사 이후 중소벤처기업부는 민·관 원팀을 구성하여 다양한 행사를 개최하는 등 발 빠른 대응을 했다. 정부·상인 협력과 시민들 호응 덕분에 이태원 상권이 조금씩 회복하고 있다고 하니 천만다행이다. 정부가 나서서 적극적으로 정책 아이디어를 제안하고 민·관 협력을 이끌어 내면 시민들 마음도 움직인다는 걸 보여주는 사례다. 우리가 바라는 시민과 가까이 있는 정부의 모습이다. 정부가 이런 모습으로 일을 하려면 먼저 시민들의 삶의 현장을 제때 제대로 아는 것이 필요하다. 그럴싸한 말로만 민생을 챙기거나 현장과 동떨어진 정책을 책상머리에서 아무리 만들어내더라도 국민이 외면하고 감동하지 않는 이유가 여기에 있다. 정부가 신속하게 디지털 전환을 진행하는 것은 중요하다. 그러나 정부 혁신의 근본적인 부분을 놓치지 말아야 한다. 큰 틀에서 공무원의 일하는 문화와 방식이 근거 기반으로 변해야 한다. 현장은 공무원이 무엇을 왜 그리고 어떻게 해야 하는가를 실수없이 판단하게 하는 가장 기초적이고 핵심적인 정책자료이며 근거이다. 근거를 무시하니 관행에 기대는 것이고 현장을 가볍게 여기니 탁상공론이 일하는 방식으로 굳어지는 것이다. 공무원이 필요로 하는 정보는 이미 만들어진 것을 취합하여 활용할 수 있다. 그러나 여기저기서 취합해도 큰 문제가 없는 정보와 현장의 실태를 직접 확인해야 하는 정보는 다르다. 만약에 둘 사이에 공통점이 있다면 바로 정보의 정확성이다. 따라서 근거를 기반으로 하되 정확한 근거를 확보하려는 노력이 병행되어야 제대로 된 정책 처방을 내릴 수 있다. 그 답은 바로 현장에 있다. 2023 새만금 세계스카우트 잼버리 참사는 전형적인 현장 무시 행정으로 보인다. 담당 공무원이나 조직이 폭염이 다가오는 기간에 현장을 방문하여 상황을 살피고, 효과적인 대책을 왜 신속하게 마련하지 못했을까 의문이 든다. 만에 하나 현장을 점검하고도 제대로 된 판단이나 민첩한 대응을 하지 못했다면 과연 공무원으로서 자격이 있는지 자문해볼 대목이다. 맡은 직분과 수행하는 업무에 대한 절박감과 책임 의식이 있을 때 현장도 중요해진다. 정보화시대 정책 결정의 키워드가 신속성이라면 AI시대는 정확성이다. 디지털 플랫폼을 기반으로 정부가 통합적으로 맞춤형 서비스를 제공하려는 시도가 국민을 현혹하는 빈말로 그치지 않고 가능하려면 정확한 데이터가 생명이다. 정약용이 찰물(察物, 물정을 살핌)이라며 수령은 고립되어 있어서 사방으로 눈을 밝히고 귀를 통하게 해야 한다고 강조한 이유는 그때나 지금이나 여전히 유효하다. 결국 AI든 사람이든 현장을 알아야 존재 가치를 인정받을 수 있다.

누가 정부 정책을 움직이나? 이 질문은 시대와 상황에 따라 설명도 달라지며 결국 희소한 재화의 배분에 누가 영향을 미치느냐의 문제로 귀결된다. 한때 이 질문의 답을 구하려는 치열한 논쟁과 연구가 미국 학계를 중심으로 진행된 적이 있었다. 엘리트론을 주장하는 측과 다원주의자들의 격돌이었다. 전자는 미국 정부의 정책은 소수 앨리트에 의해서 움직인다는 것이고 아이젠하워 대통령이 언급한 군산복합체가 떠오를 것이다. 반면에 후자는 특정한 소수가 아니라 다수의 집단이 미국 사회에 영향을 미치며 대표적으로 달 교수의 ‘누가 정부를 움직이는가(Who Governs)’라는 연구로부터 촉발되었다. 나름 양쪽의 주장을 합치며 정책 과정을 설명해 보려는 시도도 있었는데 그중 하나가 하위정부론이다. 쉽게 말하면 정책 과정은 부처관료, 이익집단과 국회 해당 상임위가 탄탄한 연결고리를 만들어 마치 작은 정부처럼 영향을 미치는데 이런 연결체들이 사회 전체적으로 다수가 존재한다는 것이다. 전자는 엘리트론적 성격이며 후자는 다원주의 입장으로 해석할 수 있다. 하위정부론의 극단적인 모습이 바로 철의 삼각(iron triangle)이다. 정부 부처, 이익집단 그리고 국회의 해당 상임위가 똘똘 뭉쳐서 서로의 이익을 위해 폐쇄적이며 배타적으로 특정 정책과정에 절대적인 영향을 미치는 현상을 지칭한다. 우리의 경우 학연, 혈연, 지연까지 더해서 그들만의 끈적끈적한 인적 담합의 폐해는 더 강하다. 부처 카르텔이 철의 삼각이냐는 중요하지 않다. 핵심은 투명하지 않은 정책 과정을 통해 국민이 아닌 특정 집단들의 사적 이익이 보호되고 공고화된다는 점이다. 대통령이 언급한 교육카르텔의 경우, 교육부의 관련 부서, 예컨대 대학정책국과 학원을 중심으로 하는 이익집단의 연결고리가 매우 탄탄하고 폐쇄적이며 그들의 조직이나 개인 이익을 보호하려는 (무)의식적 태도가 결국은 교육정책의 맥락을 구축하고 있다고 보는 것이다. 건설카르텔 역시 전관이라는 끈으로 사적 이익공동체를 만들고 장기간 강화해왔다는 점에 차이가 없다. 문제는 이런 모습이 한두 정책분야에 그칠 것 같지 않다는 데 있다. 카르텔을 깨부숴야 한다는 대통령의 말은 맞다. 파괴적 혁신을 주문하는 것이고 제대로 깨부숴야 한다. 그만큼 정교한 설계와 치밀한 추진이 필요하다. 공무원의 인사이동, 부서구조조정이나 경찰 고발 등 단기적인 대증요법으로 이권 카르텔의 파괴 효과가 과연 지속 가능할지 의문이다. 뿌리가 깊은 만큼 보여주기식 단기 처방이 아닌 긴 호흡으로 체계적이며 끈질기게 접근하는 게 맞다. 특히 정확한 원인 진단을 토대로 맞춤형 처방이 필요하다. 교육카르텔과 건설카르텔의 발생 원인과 작동 메커니즘이 다를 수 있기 때문이다. 학계나 전문가들이 할 일은 정치권에서의 이런 주장 이전에 우리 정부의 정책 과정을 설명할 수 있는 정밀한 실증분석과 연구 결과를 축적하는 것이다. 우리 정부의 모든 정책 과정이 카르텔로 설명될 수는 없을 것이다. 그런 속성도 정책분야마다 다른 원인과 진행 과정을 겪었을 것이다. 이런 현상에 대한 체계적 분석 과정을 거쳐 정책 분야별로 적용될 수 있는 차별적인 설명 모형이 만들어지는 것이 바람직하다. 정책 현상의 설명력을 높여야 하는 이유는 그만큼 정확한 처방의 근거가 되기 때문이다. 대통령의 말 한마디가 국민의 귀에 꽂히는 것은 말의 무게가 무겁기 때문이다. 무거운 대통령의 말에 대한 국민의 궁금증을 풀어줄 수 있는 분석적이며 과학적인 노력은 관련 분야의 전문가나 학계 몫이 아닐까 싶다. 진정으로 국민을 위해 최선을 다하고 있는 많은 공무원을 위해서라도.

정부 운영의 키워드가 사람의 전문성에서 데이터로 바뀌고 있다. 윤석열 대통령은 지난 4월 ‘디지털플랫폼정부 실현계획 보고회’에서 정부는 인공지능(AI)을 기반으로 각 부처와 기관에 흩어져 있는 정보를 원(one) 플랫폼에 통합해 국민이 원하는 정보를 맞춤형으로 선제적으로 제공하고 과학적 의사결정을 실현하겠다고 했다. 정부가 데이터를 기반으로 일하는 방식의 변화를 추구하겠다는 계획이며 이는 지극히 당연하다. 정책 환경의 변화 속도가 너무 빠르고 복잡해서 사람의 직감이나 경험에 의존한 결정의 오류가 높기 때문이다. 바야흐로 사람에 의한 의사결정 시대는 저물고, 데이터와 같은 증거를 기반으로 하는 의사결정의 시대가 성큼 다가오고 있다. 대통령의 약속이 장밋빛 그림에 그치지 않고 데이터 기반의 플랫폼 정부가 성공적으로 구축되기 위해서는 기술적인 고려사항 이외에 신속하게 챙겨야 할 핵심적인 행정적 이슈가 있다. 무엇보다도 일상업무 과정에서 부처 간 칸막이를 파괴하고 협업을 활성화해야 한다. 정부 서비스 또는 업무의 통합은 이번 정부만의 국정과제는 아니다. 그러나 통합의 의지만큼 추진이 신속하게 이루어지지 않았으며 초기 실적이 기대치를 충족시키지 못한 경우가 허다하다. 통합전산센터 구축 초기 부처 간의 불협화음, 국가대표포털이 정부24로 진화하는 과정에서 개별 부처가 제공하는 행정서비스의 매끄럽지 못했던 연계와 더딘 통합 등은 우리가 경험했던 어려움의 일부분에 지나지 않는다. 원(one) 플랫폼을 통해 국민은 마치 행정서비스가 통합된 것처럼 제공받을 수 있다. 그러나 플랫폼 뒤편에서 관련된 개별 부처들이 신속하며 이음새 없는 업무협업을 할 때 실질적으로 통합된 정부 운영이 되는 것이다. 데이터 통합도 예외가 아니다. 법으로 개별 부처의 데이터 개방이나 연계를 강제할 수는 있다. 최근에 정부가 추진한 데이터 기반 행정활성화법의 일부 개정이 그 예다. 그러나 협업과 같은 행정행위는 강제적 제도가 아닌 일상생활에서 자연스럽게 몸에 익숙해져야 한다. 결국 정부 부처 간, 부처 내 협업은 제도가 아니라 문화임을 깨달아야 한다. 미국 오바마 정부 시절 예산관리처 팀장이 한국을 방문한 적이 있다. 당시 필자는 정부 혁신을 추진하는 범정부 위원회에서 활동하고 있었는데, 그분과 함께한 자리에서 미 행정부는 협업을 어떤 식으로 추진하고 있는지를 물어보았다. 그분의 말은 간단했다. 협업은 문화다. 부처 간, 부서 간 협업하는 조직문화가 형성되도록 접근한다고 하였다. 혁신은 성공 아니면 실패다. 다만 혁신의 실패를 인지하지 못하는 것은 무언가를 하고 있다는 착각 때문이다. 혁신의 착각에 빠지지 않기 위해 정부의 근본적인 변화에 대한 절박함이 필요하다. 행정안전부가 2022년(7.25∼8.3 10일간)에 실시한 정부 혁신에 대한 국민 의견수렴 결과를 보면 그 답이 보인다. 공직사회 조직문화(14.4%), 공무원의 인식·행태(12.5%), 행정절차·제도(11.5%) 순으로 정부의 무엇이 변해야 하는가에 대한 국민의 바람을 보여주고 있다. 결국 정책이나 제도가 아닌 조직문화가 바뀌어야 한다. 현 정부가 데이터를 하나로 묶어 맞춤형 서비스를 제공하려는 노력은 올바른 방향이다. 그러나 근본적으로 정부 자체를 변화시키고자 하는 절박함이 있다면 더 늦기 전에 정부의 조직문화 혁신에 눈을 돌려야 한다. 최근 정부의 부실한 재난대처 역시도 칸막이식 조직문화의 문제는 아닌지 짚어 봄직하다.

얼마 전 데이터 기반 행정 활성화법 일부 개정안이 국무회의를 통과했다. 핵심은 행정부 이외에 공공기관과 헌법기관 등도 데이터 공유를 의무화하는 데 있다. 기관 간 칸막이를 허물어 통합된 데이터를 기반으로 정책이나 사업을 과학적으로 기획하라는 취지다. 의도는 바람직하고 오래전에 이미 그렇게 행정이 이루어져야 했다. 데이터를 사용한다는 것은 합리적인 행정을 하자는 것이다. 자의적이며 주관적이고 근거가 미흡한 행정행위가 아니라 과학적이며 분석적으로 정책 이슈를 발굴하고 다양한 대안의 상호비교를 통하여 가능한 최적안을 도출하자는 것이다. 행정의 이런 모습을 반대할 사람은 없다. 다른 한편으로 그동안 왜 데이터를 기반으로 합리적인 행정행위가 이루어지지 못하였는지 궁금해진다. 데이터 관리에 대한 인프라 구축의 미흡이나 충분한 정부 데이터가 축적되지 못한 부분이 우선 떠오른다. 그러나 충분하지는 않지만, 분야별로 축적된 일부 데이터마저도 일상적인 행정과정에서 제대로 활용하지 못한 모습을 설명하기엔 설득력이 부족하다. 혹시 다른 더 중요한 요인을 놓치고 공급자적 관점에서 법제도나 인프라 구축에만 신경을 쓰는 것은 아닌지 짚어볼 대목이다. 데이터 확보와 제공 못지않게 정책 자체에 대한 이해가 중요하다. 정책이 순수하게 데이터와 같은 근거만을 기반으로 만들어진다면 극단적으로 사람이 필요 없고, 기계적인 과정을 통해서 만들어질 수도 있다. 아마도 인공지능(AI)이 언뜻 떠오를 것이다. 그러나 정책 과정에는 다양한 이해와 가치를 추구하는 복수의 참여자가 존재한다. 정책은 기본적으로 정치과정의 산물이며 타협과 조정 없이는 정책의 성공적 추진이 불가능하다, 참여자들의 중요한 정책적 고려는 자신들의 이익 추구이며, 결국은 한정된 자원의 배분문제로 귀결된다. 이런 결정이 데이터와 같은 객관적 기준에 따른 기계적인 과정이 될 수 없는 것은 다양하고 복잡한 갈등이 정책 과정에 내재하기 때문이다. 데이터가 있으면 마치 정책이 큰 소란 없이 합리적으로 결정될 것 같이 주장하는 것은 현실적이지도 바람직하지도 않다. 성공적인 정책은 정책 과정 전반에 걸쳐서 참여자들 간의 설득, 타협, 협력 확보를 필수적으로 요구한다. 따라서 데이터 기반 행정의 성공적 정착을 위해 먼저, 데이터 활용의 개념을 다차원적으로 넓게 접근할 필요가 있다. 정책 수단을 선택하기 위해 데이터의 직접적인 활용을 주장하는 좁은 개념 이외에 정책 과정에서 참여자들의 설득에 필요한 근거로 사용할 수도 있고, 담당자들이 정책문제를 정확히 이해하려는 계몽적 목적으로도 사용할 수 있다. 더 시급한 것은 정부 정책이나 사업들을 기획할 때 자연스럽게 근거를 먼저 고려하는 공무원들의 합리적인 태도나 조직문화가 형성되어야 한다. 데이터를 활용할 것인지, 어떻게 활용할 것인지 판단하는 것은 결국 공무원이기 때문이다. 또한 데이터에 국한하지 말고 데이터를 포함한 근거(evidence) 개념으로 넓힐 필요가 있다. 다양한 근거 활용을 통해 특정한 정보나 정보 소스에 지나치게 의존하려는 앵커링(anchoring)과 같은 인지적 오류를 방비해야 한다. 영국의 경우 데이터 이외에 평가보고서, 전문가 의견 등도 정책적 판단의 합리적 근거로 활용할 수 있게 하고 있다. 공무원들의 습관이 하루아침에 데이터 기반 행정행위로 변할 수는 없다. 중장기계획 등 의무 적용 대상을 넘어 일상적으로 수행하는 작은 과제부터 근거를 기반으로 기획하려는 노력이 필요하다. 이런 노력이 축적되어야 더 큰 정책 단위에서도 합리적인 접근이 자연스럽게 이루어질 것이다. 데이터가 과학적 정책을 만들어 준다는 착각을 경계해야 하며, 사람이 과학적 사고를 할 때 데이터도 필요한 것이다. 이번 기회를 통해 칸막이식 행정행위를 깨부수고 투명하고 합리적인 조직문화로 탈바꿈하는 계기가 마련되길 기대한다.

자유와 인권을 기반으로 동맹을 엮고, 글로벌 리더로서 국제사회에 대한 책임을 다하겠다는 윤석열 대통령의 취임 포부는 당차게 들렸다. 지난 1년간 대통령의 외교 행보를 보면 단순한 레토릭만은 아님을 알 수 있다. 국내로 눈을 돌리면 가치 중심의 행보가 어찌 외교에만 해당할까 싶다. 역사 흐름의 동인이 무엇일까에 대한 헤겔의 대답은 시대정신이었다. 당시 시대변화의 DNA는 합리성이었으며 근대 과학과 사상 및 철학의 밑거름이 되었다. 정부 역시도 계몽주의 시대의 합리성을 기반으로 관료제적 구조와 기능을 갖추고 현재까지 그 모습이 유지되고 있다. 그러나 급격하게 변화하는 시대적 환경에 관료제적 정부의 모순과 한계가 심각하게 드러나면서 정부의 새로운 역할과 기능에 대한 변화 요구가 높아지고 있다. 결국 이 시대에 필요한 좋은 정부란 무엇인가에 대한 해답을 찾는 것이 각국이 해결해야 할 숙제이며, 이런 의미에서 우린 실험시대에 살고 있는지도 모른다. 시대가 요구하는 좋은 정부를 만들기 위해서 정권마다 예외 없이 이름은 다를지라도 정부 개혁과 혁신을 추진해 왔다. 무엇을 위한 혁신이어야 하는가? 정부 혁신전문가들은 정부 혁신의 철학적 기반이 되는 가치(바람직한 미래 모습)에 대한 분명한 인식 없이는 혁신도 공허하다는 점에 주저 없이 동의할 것이다. 다만 어떤 가치를 지향할 것인가는 시대와 상황에 따라 달라질 수는 있다. 그렇다면 정부 혁신이 추구하는 다양한 가치 중에서 최상의 가치는 무엇이어야 할까. ‘왜’ 혁신인가에 대한 자각이 미흡한데 ‘무엇’이 제대로 정리될 리 만무하고 결국 ‘어떻게’에 집착하는 악순환을 낳아서는 안 된다. 어쩌면 정부 부처나 공무원들이 정부 혁신을 추진하면서 새롭게 출현하는 IT 기술의 활용에 자기도 모르게 집착하는 이유가 여기에 있는지도 모른다. 빅데이터, 클라우드 서비스나 인공지능 등 새로운 정보통신기술을 적용하면 마치 그 자체가 혁신인 것처럼 보일 수 있다. 그러나 더 중요한 것은 그런 기술은 수단에 불과하다는 분명한 자각이다. 과거 정부 혁신을 돌이켜보면 정부마다 효율성, 투명성, 민주성, 공정성 등 다르지만 비슷한 혁신 가치를 내세우며 나름의 정부 혁신 그림을 제시하였다. 그런데 더 궁금한 것은 왜 정부가 투명해지고 공정하게 운영되어야 하는지에 대한 이른바 최상위 또는 궁극적인 목적 가치에 대한 고민은 상대적으로 소홀하지 않았나 싶다. 세상의 흐름이 큰 정부에서 큰 사회를 거쳐 큰 국민(big people)으로 변화하고 있다. 이런 변화에 부응하도록 정부도 관료제 기반의 전통적 정부에서 벗어나 새로운 형태의 정부를 모색해야 하며, 하나의 대안으로 공동체 정부(우리 모두의 정부)를 제안해 본다. 공동체 정부의 가장 중요한 존재 이유는 바로 사적 이익에 대응하여 공적 이익을 보호하고 매개하는 수단이 되는 데 있다. 공동체 정부는 보편적 가치인 인간의 존엄성을 최고로 여기며 인간성 회복을 위하여 행동하고 실천하는 인도주의적 혁신을 지향해야 한다. 지유와 인권을 부르짖는 모든 노력도 결국은 국민 한 사람 한 사람이 인간으로서 존엄한 존재임을 먼저 인식할 때 진정성이 있고 실질적인 변화도 가능할 것이다. 우리가 바라는 정부 혁신의 근본적인 목적이 여기에 있지 않을까 싶다.

초격차라는 말이 한동안 유행했었다. 민간기업들이 국제무대에서 경쟁기업들을 확실하게 따돌리는 전략으로 사용했다. 대표적으로 삼성전자의 반도체 전략이 떠오른다. 그렇다면 정부는 다른 선진국들에 비해 초격차를 벌릴 정도의 무언가를 가지고 있을까. 한동안 정부는 유엔 정부혁신 평가 세계 1위를 연속해서 달성했다는 등의 성과를 자랑했는데, 과연 그 당시 우리 국민도 그렇게 느꼈는지 아니면 지금도 우리 정부가 세계 1위 경쟁력을 지니고 있다고 믿는지 궁금하다. 정권이 바뀌면 이전 정부의 주요 정책을 지워버리는 것이 언제부터인지 당연한 관행이 된 듯하다. 이명박정부 후반을 지배했던 녹색성장의 흔적을 지금 찾아보기 힘들다. 아이러니한 것은 시간이 지날수록 기후변화나 환경오염에 따른 위기는 더 커지고 있는 현실이다. 누가 왜 그랬는지를 따지는 것이 아니라 그런 일이 반복되어도 ‘정권이 바뀌었는데 어때’라는 무책임해 보이는 정부 또는 공무원의 자세가 지탄받아야 한다. 이전 정부 정책이 모두 합리적이고 제대로 설계된 것은 아닐 것이다. 그렇다면 옥석을 가린 후 정권에 상관없이 국민에게 필요한 행정서비스의 품질을 높이고, 제공해야 하는 정책들은 지속하고 더 발전시켜야 한다. 노무현정부에서 시작된 전자정부사업은 지속해 개선되고 발전하여 지금은 디지털정부를 거쳐 지능정부로 진화하고 있다. 전자정부 정책이 정권교체의 소용돌이 속에서 멈췄거나 축소됐다면 현 정부가 추진하려는 디지털 플랫폼 정부 구현은 먼 나라 이야기처럼 들렸을지도 모른다. 이명박정부 시절 공공데이터 개방 제도 정비, 박근혜정부 시절 플랫폼 기반 통합 행정서비스 제공, 문재인정부 시절 적극 행정 추진 등 정부운영과 행정서비스의 패러다임을 바꿀 수 있는 굵직한 혁신정책들은 더 나은 서비스를 위해 지금도 진화하고 있다. 이런 정책들의 공통점은 정권 이념이나 정파적 주장이 아닌 국민 삶의 질을 높이는 데 필요한 것으로, 기본 서비스에 충실하고 지속적인 정책효과를 산출하며 미래지향적이다는 데 있다. 국민에게 필요한 행정서비스를 선제적이고 지속적으로 제공하는 데 있어 정부 운영 생태계의 가장 중요한 요소는 바로 정부에 대한 국민의 신뢰이다. 불행하게도 우리 국민의 정부에 대한 믿음은 그다지 높지 않다. 국제 조사기관 ‘월드 가치 조사’(world values survey)의 7차 조사(2017~2022년)에서 일반적으로 사람을 믿는지에 대한 물음에 한국 응답자 중 32.9%가 믿는다고 답했다. 뉴질랜드(56.6%), 네덜란드(55.4%), 호주(48.5%), 캐나다(46.7%)보다 낮았다. 행정부에 대한 신뢰도는 12.9%로 캐나다(80.6%), 멕시코(51.3%), 일본(50.0%), 네덜란드(46.1%), 뉴질랜드(44.2%) 등과 비교해 볼 때 차이가 매우 컸다. 행정안전부가 지난달 발표한 2023년 정부혁신 계획의 비전 역시 일 잘하고 신뢰받는 정부를 표방하고 있다. 그동안 수많은 정부혁신을 해왔지만, 국민의 정부에 대한 믿음은 그다지 높지 않다는 절박한 심정이 드러나 보인다. 전 세계를 향해 K-혁신을 주장하거나 정부혁신의 초격차를 부르짖는 것도 좋으나 그런 주장이 레토릭(수사)에 그치지 않고 지속가능한 결과로 이어지기 위해선 국민의 신뢰를 얻는 것이 먼저가 아닐까 싶다.

해가 바뀌면 누구나 한 번쯤 새로운 결심을 해본다. 젊었을 때는 제법 큰 소망을 비는데, 나이가 들어가면서 소망이 현실적으로 변하는 건 나만의 이야기는 아닐 것 같다. 아마도 정해진 기간 동안 내가 직접 경험하고 보람을 느낄 수 있는 것은 큰 것보다는 작은 것에서 찾을 수 있다는 축적된 삶의 깨달음에서 비롯되는 것 같다. 정부가 하는 일도 크게 다르지 않다. 새 정부가 들어서면 통상적으로 개혁이나 혁신이라는 깃발 아래 커다란 혁신전략을 발표하고 추진한다. 그러나 정부가 바뀌고 나면 전임 정부의 혁신계획은 슬그머니 자취를 감추고 또 다른 그럴듯한 혁신 그림을 발표한다. 문제는 이런 습관적 과정이 되풀이될 때 과연 국민은 큰 계획을 통해 추진하려고 했던 변화를 생활 속에서 느끼지 못한다는 데 있다. 이제 큰 혁신, 즉 빅 아이(big innovation)도 좋지만 작은 혁신, 즉 스몰 아이(small innovation)에 관심을 둬야 한다. 스몰 아이에 눈을 돌리는 이유는 간단하다. 요란한 혁신이 아니라 조용하면서도 강렬한 혁신을 해야 한다. 공무원의 책상 위에 있는 혁신이 아니라 일상생활에서 국민 개개인이 느낄 수 있는, 작지만 실질적인 변화를 하자는 것이다. 특히 대한민국에 거주한다면 그 누구도 정부의 서비스 혜택으로부터 낙오되는 사람이 없도록 하자는 것이다. 정부 조직을 개편하고 전방위적 디지털 전환을 추진하더라도 미세혈관까지 그 변화가 느껴지기까지는 상당한 시간이 필요하다. 그 사이 국민은 정부에 대해 어떤 생각을 할까. 아무리 큰 혁신이 성과를 내도 일상생활 속에서 국민이 느끼는 작은 변화가 없다면 그 혁신은 성공이라고 느껴지기 어렵다. 기업이 상품 포장과 같은 작은 것 하나라도 세밀하게 챙기려고 하는 것에는 이유가 있다. 막대한 투자를 해서 개발한 상품이라도 포장에 따라 품격과 기업 이미지가 갈리기 때문이다. 역시 그 기업은 다르다는 말은 큰 것보단 작은 것에서 더 많은 입소문을 탄다. 정부혁신도 마찬가지다. 정부 전체의 구조나 운용의 틀을 바꾸는 큰 혁신이 필요하지만, 동시에 국민에겐 작은 혁신이 삶의 현장에선 더 중요하다. 국민의 작은 불편함에 눈을 돌리려는 시도가 조금씩 진행되고 있어 그나마 다행이다. 최근 울산시 북구가 오랜 세월 지역을 단절시키고, 주민들에게 많은 불편을 끼친 동해남부선의 폐선과 동시에 지역 정비 공사를 진행하여 지역주민들의 환영을 받았다는 소식은 반갑다. 일상에서 부딪히는 작지만 성가신 불편함을 신속하게 선제적으로 해결해 주는 행정에서 지역주민들은 지방정부가 달라졌음을 체감할 것이다. 행정안전부의 ‘생활 불편 스마트폰 신고’ 역시 행정이 무척 신속하다는 것을 국민이 일상에서 느낄 수 있는 작지만 강한 혁신의 한 모습이다. 이런 혁신을 하자는 것이다. 작은 섬이 모여 대지를 만들 수 있듯이 작은 혁신이 모여 국민이 원하는 큰 혁신을 만들어낼 수 있다. 디지털 플랫폼정부 구축 전략이나 정부혁신추진계획과 같이 중장기적으로 정부 패러다임을 바꾸는 큰 그림이 필요하다. 그러나 집행과정에서 국민 개개인의 현실을 세심하게 챙기는 스몰 아이도 함께 추진할 때 정부혁신의 성공 가능성은 높아질 것이다. 진정한 발견은 새로운 땅을 찾는 것이 아니라 새로운 눈으로 보는 것이라는 프랑스 극작가 미셸 프루스트의 말처럼 이젠 혁신을 바라보는 정부의 시각이 변해야 하지 않을까.

윤석열 대통령은 2월 초 국무회의에서 “민간 수준의 유연한 인사 시스템과 파격적인 성과주의를 도입해 활력이 넘치는 공직 사회를 만들어야 한다”고 강조했다. 더 나가서 공직자의 마인드가 바뀌고 “보다 민첩하고 유연한 정부로 거듭나야 한다”고 주문했다. 새로운 환경 변화는 기존의 익숙한 방식과는 다른 대응을 요구한다. 코로나19 팬데믹(세계적 대유행) 기간에 행정안전부가 2019년에 도입하여 운영한 ‘긴급대응반제도’가 그렇다. 긴급하고 중요한 현안 발생 시 신속한 대응을 위하여, 과장급의 임시 조직인 기능혼합팀을 자율적으로 설치하여 운영하였다. 민간 금융 서비스 기업 토스에서는 사용자의 요구와 환경 변화에 기민하게 대응하기 위해 작은 규모의 조직 단위가 권한과 책임을 가지고 사업을 빠르게 추진한다. 이를 통해 팀원들은 공통의 목표를 달성하기 위하여 협업을 통해 혁신적인 금융 서비스를 지속해서 만들어내고 있는 점이 시선을 끈다. 이 사례들의 공통점은 직면한 문제를 해결하기 위하여 기존의 관료제적 구조나 절차와 다르게 대응하는 데 있다. 그 다름은 문제 해결에 방점을 두고 애자일(agile)하게, 즉 신속하며 유연하게 움직이는 것이다. 애자일이라는 표현은 2000년대 초반에 소프트웨어 엔지니어들이 사용하기 시작했다고 한다. 대규모 투자의 실패를 회피하기 위해서 전통적인 순차적 방식과 다른 문제 해결을 시도한 것이다. 소규모 팀이 수시로 작업을 점검하고 사용자의 피드백을 반영하면서 프로그램 개발 시간을 줄이고 반응성을 높이는 것이 핵심이다. 정부가 애자일해진다는 것은 급변하는 행정 환경과 다양한 시민의 요구에 빠르고 유연하게 대응한다는 것을 말한다. 민첩한 정부의 운영은 협력과 실험 및 지속적인 개선에 방점을 둔다. 행정 서비스 공급의 효율성과 더불어 시민과 구성원의 목소리 및 협업을 중시한다는 점에서 민첩한 정부는 민주 행정 가치와 일맥상통한다. 이는 전통적인 관료제적 지시, 명령, 통제 시스템에서 탈피하는 문화적인 변화를 유발하는 마음의 자세를 요구한다. 이런 점에서 윤 대통령이 공직자의 마인드가 바뀌어야 한다고 주문한 것은 핵심을 짚는 부분이다. 정부의 민첩함과 유연함은 시민들의 요구 반영과 의사결정 과정 단계부터 시작되어야 한다. 과거 정부에서 추진한 정책 실험(policy lab), 규제 샌드박스, 시민 참여 정책 디자인과 같은 다양한 시도에서 민첩한 정부의 씨앗을 찾아볼 수 있다. 향후 스마트 에너지, 지능형 교통 체계 등과 같이 디지털 기술을 활용한 업그레이드된 정부 서비스로 더욱 민첩하게 국민의 불편을 해소하는 노력이 강화될 것으로 예상한다. 공무원들에게 민첩해지라고 무조건 지시한다고 정부가 하루아침에 바뀌지 않는다. 그 방향으로의 변화가 실패로 끝나지 않기 위해 세심하게 들여다볼 부분도 있다. 서둘러 무차별적으로 추진하는 것보다는 정부 업무 특성에 따라 선택적으로 적용해 가면서 불필요한 피해를 줄여야 한다. 정부의 업무 중에는 생활 민원, 재난 대처, 경찰 기능, 연구개발(R&D) 등과 같이 빠르고 기민한 대응을 요구하는 분야도 있다. 반면에 합법적 법 집행, 안정적 질서 유지, 중립적이고 공정한 행정 행위는 정부 내부의 의사결정에 시간이 다소 걸리더라도 안정적이고, 예측 가능하게 운영하는 것이 행정 책임성 차원에서 필요하다. 민첩하고 유연하게 정부가 움직이는 것은 환영하나 정도는 지켜야 한다. 애자일은 수단이지 목적은 아니다. 성공하는 정부는 느리든 민첩하든 국민에게 환영받고 믿음을 주는 정부여야 한다.

오래전 국장급 정부 고위 관료들을 대상으로 특강을 한 적이 있었다. 당시 정책 품질을 높이는 방안에 대해서 논의하는 자리였다. 강의 도중, 정책은 성공보다 실패 확률이 높기 때문에 실패를 최소화하는 정책설계와 관리에 관심을 두는 것이 중요하다는 취지로 언급했었다. 그런데 평소에 안면이 있는 한 분이 손을 들고 발언하였다. “교수님, 정부가 하는 일에 실패는 없습니다.” 농담인지 진담인지는 모르겠으나 이곳저곳에서 가벼운 웃음소리가 터져나왔다. 정부가 하는 일에는 과연 실패가 없을까. 아니면 착각일까. 정책은 정부와 국민을 이어주는 연결고리다. 정부는 정책을 통해서 국민에게 어떤 문제를 어떻게 해결하려는지를 알린다. 국민은 정책 추진의 내용과 결과를 일상에서 경험하며 그 정책의 성공 여부를 판단한다. 문제는 정부가 생각하는 정책 성공과 국민이 느끼는 성공적인 정책효과 사이에 차이가 존재한다는 것이다. 정책 과정에서 그런 틈이 항상 발생한다고 인식하는 것이 현실적이며 그 크기를 줄이려는 노력은 정책담당자들의 몫이다. 정책 성공에 영향을 미치는 요인들은 다양하고 복잡하다. 정책 문제의 성격, 적용 대상, 시기, 자원확보, 담당자 역량 등에 따라 유사한 정책이라도 그 결과는 전혀 다를 수 있다. 지난 4일 윤석열 대통령이 언급한 정책홍보 역시 소통이라는 측면에서 중요한 요인이다. 특히 21세기 디지털 시대의 급속한 확산에 따라 불확실하며 복잡한 정책 문제가 급증하고 있다. 이런 문제들이 정책의 실패 가능성을 한층 높인다는 데 심각성이 있다. 단일 부처가 주도하여 나홀로 대응하는 문제 해결 방식은 시대착오적이다. 관련 부처와 이해당사자들이 경계를 넘어서 한(One) 팀으로 협업하는 방식의 대전환이 시급하다. 몇 년 전 저출산 해결방안을 논의하는 정부 회의에 참석했다. 저출산이라는 공통 현안을 해결하기 위한 자리였는데 말 그대로 각 부처의 입장만을 반복하는 모습이었다. 저출산의 원인 분석도 없고 실현이 가능한 정책대안과 바람직한 목표에 대한 공통 논의도 미흡했다. 개별 부처마다 어떤 사업을 하겠다는 제안만 분분하였다. 과연 그런 사업들이 범정부 차원에서 어떻게 연결되어 추진되어야 하며, 어느 정도의 목표를 달성해야 바람직한지 등 합리적이며 체계적인 정책설계의 모습과는 거리가 있었다. 돌이켜보면 그동안 천문학적인 예산을 투입하고도 2023년 출산율이 0.78밖에 될 수 없는 암울한 현실을 설명해주는 듯하다. 우리나라 정책 실패의 핵심 요인이 부처이기주의라는 학계의 연구 결과가 무겁게 와 닿는 대목이다. 서둘러 정부위원회를 만들고 다수가 참여한다고 협업이 아니다. 참여자들이 정책설계 시작부터 함께 논의하고 구상하며 대안을 만들어가는 것이 핵심이다. 그 과정에서 간과할 수 있는 정책 문제에 대한 다양한 해석, 부처이기주의를 넘어서는 종합적인 대안, 정부가 아닌 대상 집단의 시각, 예기치 않은 부작용 등 자칫 놓치기 쉬운 실패 가능성을 줄이는 노력이 진행되는 것이다. 중요한 정책일수록 협업하는 것이 느리지만 빠르게 가는 길이다. 노동시간 유연화 제도 역시 처음부터 그렇게 진행했다면 당사자들의 반응이 조금은 달라졌지 않았을까. 정부 정책은 언제든 실패할 수 있다는 경각심을 갖자. 나(I) 중심 사고가 아니라 우리(We)라는 사고 전환이 정책은 성공한다는 착각을 현실로 만들 수 있다.

글로벌 빅테크 기업들의 인공지능(AI) 전쟁이 한창인 가운데 문득 2018∼2019년 잠깐 논의되었던 ‘AI 정책자문관’이 떠올랐다. 당시 지능형 정부 개념이 등장했는데, 국민 대상으로 ‘지능형 국민비서’ 서비스를, 공무원 대상으로는 ‘AI 정책자문관’이란 표현을 사용하였다. 지능형 국민비서는 현재 상용화하고 있다. 신종 코로나바이러스 감염증(코로나19) 백신 접종 후 확인 문자와 안내 메시지가 왔을 때 많은 사람이 색다른 경험을 했을 것이다. 반면에 정책자문관은 여러 가지 이유, 특히 기술적 성숙 등 시기상조로 판단되어 실질적으로 추진되지 못했던 것으로 기억된다. 이제 때가 된 걸까? 내친김에 챗GPT에 한국의 출산율 제고 방안을 물어보았다. 그 내용의 인과성은 차치하더라도 순식간에 체계적인 방안과 몇몇 선진국의 정책도 정리하여 제시하였다. 마지막에 낮은 출산율 제고는 하나의 대책보다는 다양한 방안의 조합이 필요하다는 말도 친절하게 덧붙였다. 이 정도라면 정책 단계의 초기에 고려하는 정책 대안 발굴 등에 들어가는 시간이 제법 절약될 수 있을 것 같다. 윤석열 대통령을 스쳐 지나간 생각도 이런 의미였을 것이다. AI를 활용하여 절약된 시간을 국민에게 필요한 행정서비스 개발에 사용하라는 취지이다. AI는 이미 게임체인저가 되었다. 우리 정부가 얼리 어답터가 될 건지 아니면 슬로우 무버가 될 건지 전략적 선택만 놓여 있다. 최근 정부의 움직임도 바빠지는 듯하다. ‘대한민국 디지털 전략’, ‘신성장 4.0 전략’, ‘인공지능 일상화 및 산업 고도화 계획’ 등 정부는 일련의 정책 방안을 발표하고 있다. 그러나 정작 더 중요한 핵심을 놓치고 있는지 세밀하게 살펴야 한다. 정부가 지능적 정부에 진심이라면 밀린 숙제하듯 설익은 계획을 서둘러 발표하고 추진하는 것은 국민이 더 이상 원치 않는다. 정부와 공무원의 무엇이 어떻게 변화해야 하는지 함께 따지며 지속 가능한 방안을 마련하는 것이 국민의 신뢰를 얻는 길이고 AI정부도 구상부터 그렇게 하는 게 맞는다. 다른 한편으로, 정부 데이터베이스(DB) 관리와 정책의 진실성에 더욱 조심해야 하고 공무원의 엄밀하고 체계적인 자료 해석력과 창의적 역량 배양에 주력해야 한다. 정책 문제에 대한 정확한 사실 관계와 대안들의 인과성은 방대한 데이터를 학습했다고 정리되지 않는다. 챗GPT가 틀린 사실 관계를 말할 수 있다는 오픈AI의 최고기술책임자(CTO) 미라 무라티의 경고는 결코 가볍게 흘릴 말은 아니다. 마찬가지로 AI 챗봇을 통해 얻은 결과처럼 답이 정해져 있지 않은 새로운 정책 대안의 탐색과 개발은 공무원의 창의적 상상력이 절대적으로 요구된다. AI정부의 핵심은 AI가 아니라 정부이고 그 중심은 사람임을 잊어선 안 된다. 곧 들이닥칠 전혀 다른 정부에 대한 막연한 기대나 걱정보단 정확한 변화 읽기와 세밀한 선제적 준비가 현명하다. AI와 사람인 공무원이 어떻게 상호 작용할 것인지 정부 조직문화와 공무원의 사고방식부터 바꾸는 소프트웨어 혁신을 시작해야 한다. 특히, 기계와의 공존을 일상화해야 하는 미래 정부에서 일할 공무원은 지금의 그들과는 달라야 한다. 공무원 채용을 포함한 인력 관리 철학, 전략과 방식에 대한 혁명적 재검토가 필요한 이유다.