“미국 정부가 자동차 협상을 한다고 치자. 정부 관계자들은 협상 테이블에 앉기 전 상무부 담당자들을 불러 견해를 묻는다. 이에 앞서 상무부 담당자들은 자동차 단체 같은 이익단체들의 의견을 청취한다. 자동차 단체는 소비자 모임이나 공장장 모임 등에 사전 의견을 묻는다. 미국 정부의 협상전략은 정부 마음대로 정하는 게 아니라 이런 ‘내부 협상 과정’을 통해 만들어진다.”김기홍 부산대 교수(경제학과)는 대외협상에 나서는 정부가 국민 의견을 어떻게 청취해야 하는지 미국에 빗대 설명했다. 그는 “우리나라 공청회는 정부의 입장을 알리는 자리에 불과하다”며 “설득하기 위한 것이 아니라 민의를 아래로부터 수렴하는 시스템, 그리고 이를 협상전략에 반영하는 제도가 절실하다”고 말했다. ◆제대로 된 공청회가 협상강국의 첫걸음=무엇보다 협상은 상대국과의 교섭만큼이나 내부 갈등 조정이 필요하므로 민간의 정보와 의견을 모으는 절차가 중요하다. 그러나 정부가 그동안 협상 과정에서 개최해온 공청회·간담회 등은 주로 사후 설득 수단일 뿐 참여 채널은 막혀 있다는 사실이 취재 결과 밝혀졌다. 이는 정부의 뿌리 깊은 비밀주의 의식과 관행에서 야기되고 있다는 시각이 많다. 이병천 강원대 교수는 “의견수렴 절차가 마련돼 있지만 제대로 안 되고 있다”며 “대외협상도 투명성과 책임성, 일관성이 있어야 한다”고 지적했다.절차 규정의 현주소도 이와 무관치 않다. 헌법은 외국과 맺는 조약의 체결·비준권자, 국회 동의권의 범위와 효력, 국무회의 심의 절차 등을 규정하고 있지만, 이를 구체화하는 법령은 전무하다. 현재로선 여론의 반대로 국회 비준에서 극심한 진통을 겪었던 한·칠레 자유무역협정(FTA) 협상을 ‘교훈’삼아 2004년 6월에 제정된 ‘FTA 체결절차 규정’이 유일하다. 이마저도 법률이 아닌 대통령 훈령이어서 법적 구속력이 없다보니 ‘요식행위’ 수준에 그친다는 지적이 많다. 지난해 한미 FTA 협상 공식출범 선언(2월 3일) 하루 직전에 개최돼 파행을 겪었던 한미 FTA 공청회가 대표적 예로 꼽힌다. ◆국회 스스로 ‘참여마당’으로 거듭나야=이 때문에 통상절차법 제정 목소리가 힘을 얻고 있다. 최소한 국민 다수의 이익이 걸린 통상협상만큼은 민간 참여 절차를 법적으로 보장하고 국회의 참여 폭도 넓히자는 게 핵심이다. 현재 국회에는 송영길·이상경 열린우리당의원, 권영길 민주노동당 의원이 발의한 3건의 법안이 계류 중이다. 이 법안들은 이달 임시국회에서 논의될 전망이지만 국회 권한 범위 등에서 견해차가 커 전망이 그리 밝지 않다. 권영길, 이상경 법안은 정부의 국회 보고의무 등 국회의 견제 기능을 보완한 반면, 송영길 법안은 정부 교섭 권한을 분명히 하면서 오히려 국회의 협상비밀 엄수 의무 및 처벌 규정을 마련한 것이 대조적이다. 그러나 통상절차법이 의회의 과도한 ‘참견’을 불러와 행정부의 협상권을 제한할 수 있다는 우려도 만만치 않다. 의회가 ‘한 건 터트리기’ 태도에서 벗어나 전문성을 바탕으로 건설적인 비판 기능에 충실한다면 지금도 충분히 견제가 가능하다는 얘기다.의회가 국민의 대표기관으로서 시민사회 각 영역의 요구 사항들을 모으는 창구 역할을 제대로 해야 한다는 뼈아픈 지적도 있다. 박병옥 경실련 사무총장은 “미국 등 외국의 의회는 각계 의견을 조정하고 민간이 참여하는 가장 큰 통로 역할을 한다”며 “의회가 나서서 민간의 참여 폭을 늘리는 구체적 방안을 마련해야 할 것”이라고 조언했다.특별기획취재팀 special2@segye.com'국제협력' 인력 운용 어떻게‘이제 더 늦기 전에 통상·국제 분야 인력 운용과 조직의 새 틀을 짜야 한다.’취재팀이 많은 전문가들에게 자문한 결과, 공직사회에 만연한 순환보직 관행이 사라지지 않는 한 협상강국의 꿈은 실현되기 힘들다는 결론이 나왔다.또 출범 10년째를 맞이한 통상교섭본부도 보다 전문화된 기구로 재편돼야 한다는 지적도 많았다.남궁근 서울산업대 교수(행정학)는 “외교관은 물론이고 모든 부처의 국제협력 부서 또한 특별히 전문성을 요하는 보직”이라며 “그러나 국제 분야가 공무원들이 선호하는 자리가 아니어서 인력 양성에도 큰 어려움을 겪어 왔다”고 진단했다. 이에 따라 국제협력 분야는 ‘부처간 협조 및 협상 최종안’에 대한 기여도를 인사고과에 반영하는 방식으로 인센티브를 줘야 한다고 지적한다.협상 교육에 적극 투자해야 한다는 목소리도 높다. 미국은 외교관이 되려면 보스턴 터프츠대학의 ‘플레처 스쿨(Fletcher School)’ 2년 과정을 거쳐야 한다. 펜실베이니아주립대 ‘와튼 스쿨(Wharton School)’은 다른 나라의 많은 예비 외교관들이 해당 과정을 이수하는 것으로 유명하다. 박경배 중앙공무원교육원 국제교육협력관은 “협상처럼 고도의 전문가가 필요한 분야에서는 인재 육성에 충분한 시간과 기회가 필요하다”며 “현안 해결에 바쁜 각 부처의 현실도 이해되지만, 결국 사람은 장기 안목에서 봐야 한다”고 말했다.정부의 통상교섭 체제를 둘러싼 논란도 뜨겁다. 무엇보다 통상교섭본부가 1998년 출범한 이후 10년이 지나도록 대외협상력에서 별반 나아지지 않고 있다는 점이다. 외부 교섭은 외교부(통교본)가 하고, 내부 조정은 재정경제부(대외경제장관회의)가 하는 현재의 구조로는 부처 갈등 해결이 어려워 오히려 협상력을 떨어뜨리고 있다는 지적이다.일각에서는 미 무역대표부(USTR)와 같은 수준으로 통교본의 조정력을 격상시켜야 한다는 주장이 나온다. 최병일 이화여대 교수(국제대학원)는 “정부 내부의 조정이 원활해지려면 대통령이 힘을 실어주든가, 조정 위치에 있는 사람에게 카리스마가 있어야 한다”고 말했다. 즉, 통교본이 대통력 직속의 별도 조직으로 재편돼 강력한 리더십을 발휘할 수 있는 위치에 있어야 한다는 것이다.특별기획취재팀

1997년 말 외환위기 이후 부실기업 매각협상에서 상대가 해외기업이면 국내 기업보다 20% 이상 싼값에 팔린 것으로 드러났다. 특히 대우자동차같이 규모가 큰 기업일수록 매각협상 성과가 더 나빴던 것으로 분석됐다.이 같은 사실은 2005년 6월 한국자산관리공사의 최창환 박사가 쓴 박사 학위(동국대) 논문에서 밝혀졌다. 이 논문은 정부의 대외 협상력 부재가 국부 유출에 얼마나 직접적으로 연관돼 있는지 구체적인 수치로 설명하는 첫 연구 결과다.최 박사는 논문에서 1998년 말부터 2003년까지 각각 국내 기업과 외국 기업에 매각된 13개, 8개 업체를 대상으로 매수자의 최초 입찰금액(Bidding price)과 최종 합의금액(Final price)을 비교해 협상 성과를 도출했다.국내 기업에 매각된 13개 기업의 최종 합의금액은 4조796억원으로 최초 입찰금액(3조8204억원)보다 6.7% 상향 조정됐다. 반면 외국에서 사들인 8개 기업의 총 매각대금은 입찰금액(8조4323억원)보다 14.4%나 싼 7조2170억원이었다. 즉, 국내 매각보다 해외 매각 때 상대적으로 성과가 21.1%나 나빴던 것으로 분석됐다. 정부가 부실기업을 정리하면서 국내 기업을 대상으로는 판매가를 올려받는 ‘수완’을 발휘했지만, 외국을 상대로는 흥정하다 손해를 본 셈이다.대우자동차 입찰에서 2조4000억원을 써 냈던 GM은 18.5%나 낮은 1조9560억원에 인수했다. 비록 최종 매각대금이 지급되지 않아 결렬되긴 했지만, 마이크론 테크놀로지와의 하이닉스반도체 협상에서도 15%나 내린 가격에 양측 간 합의된 바 있다.외국 기업 앞에서 쩔쩔매던 정부의 대외 협상력은 국내 기업을 상대할 때 오히려 ‘빛’을 발했다. 삼미특수강 매수에 나선 인천제철은 입찰금액(3791억원)보다 11.7% 더 비싼 4236억원에 최종 합의했다. 최 박사는 부실기업을 해외에 매각할 때 특히 협상 성과가 부진한 가장 큰 이유로 협상시한 공표를 꼽았다. 협상을 시작도 하기 전 시간 제한을 둠으로써 협상 테이블에서 스스로 약자를 자청한 것과 다름없다는 것이다. 그는 “협상에서 좋은 결과를 거두려면 철저한 준비는 물론, 협상 결렬 시 대안까지도 완벽히 마련하고 있어야 한다”며 “외환위기 이후 정부 여력이 최악이었겠지만, 무리한 성과주의가 결국 상당수 기업들을 헐값에 넘기게 된 것”이라고 분석했다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

“사람들은 공무원들이 경험도 없고 능력도 떨어져 싸게 팔았다고 합니다. 맞는 말입니다. 하지만 언제 우리가 은행을 팔아본 적이 있나요. ”‘세금 먹는 하마’로 불렸던 제일은행 매각협상에 줄곧 참여했던 한 실무자(이하 A씨)가 익명을 요구하면서 취재팀에게 했던 고백이자 반문이다. 그의 말처럼 매각협상팀은 부실은행 첫 매각이라는 난제를 안고 그야말로 안갯속을 헤맸다.#나침반 잃은 협상팀1998년 12월 정부는 뉴브리지캐피탈과 제일은행 매각 양해각서(MOU)를 체결했다. 국제통화기금(IMF)이 제일은행의 민영화를 요구한 지 1년 만에, 그리고 김대중 대통령이 그해 9월 매각지시를 내린 지 3개월 만이다. 일사천리로 진행되는 듯했지만 이듬해부터 협상팀은 수렁속에 빠져 들었다. 초기 협상을 주도했던 진동수 금융감독위원회 1심의관이 청와대로 떠난 뒤 남상덕 금감위 2심의관이 협상대표직을 맡았다. 이 즈음 청와대와 재경부, 금감위 사이에 불협화음이 커지기 시작했다. 당시 재경부 금융정책국장이었던 정건용 전 산업은행총재는 “IMF와 약속했더라도 그토록 나쁜 조건을 감수하면서까지 팔 필요는 없었다”며 “당시 이규성 경제부총리도 같은 의견을 가지고 있었다”고 말했다.금감위와 청와대 실무자 사이에도 협상을 바라보는 시각이 달랐다. 금감위에서는 (뉴브리지 측과) 대화 자체를 기피하며 협상에 소극적인 모습을 보였고, 청와대에서는 조기매각을 종용했다. 이 때문에 협상실무진은 방향을 잃어버렸다고 한다. “정말 괴로운 시간이었다. 윗 선에서 이견차를 조정했어야 하는데, 아무 가이드라인 없이 ‘협상해보라’고 하면, 이걸 해야하는 건지 하지 말아야 하는 건지 알 수가 없었다.”(A씨)당시 정부부처는 서로 엇갈린 견해만 표출하면서 협상의 ‘ABC’조차 무시했던 셈이다. 이 협상에 참여했던 다른 관계자도 “여러 부처와 이해당사자들이 서로 다른 입장을 갖고 있어 협상에 도움이 되지 않았다”라며 “적은 내부에 있더라”라고 말했다.#미국 정부 압력에 협상급류사정이 이렇다 보니 협상은 지지부진할 수밖에 없었다. 급기야 협상에 진척을 보이지 않자, 뉴브리지캐피탈 측에서 미 정부를 동원했다고 한다. “뉴브리지 측이 미 정부에 찔러서 청와대를 거쳐 역으로 압력이 내려오기도 했다. 문제가 정말 심각했다.”(A씨) 당시 외환위기 극복에 사활을 걸고 있던 청와대로서는 IMF나 미 정부의 압력을 이겨낼여력이 없었다. 결국 진 비서관이 청와대에서 ‘총대메기’를 자청하면서 협상은 급류를 타기 시작했다. 그러나 이미 주도권은 상대 측에 빼앗긴 상태였고, 막판에 몰린 정부는 뉴브리지캐피탈에 끌려다닐 수밖에 없었다. 남 전 심의관은 99년 12월 제일은행 매각에 정식 서명을 했지만, 협상 과정에서 제대로 역할을 하지 못했다고 한다. 제일은행매각협상은 우리 내부의 의사결정체계가 마비된 가운데 외부압력까지 더해지면서 파행을 거듭했던 것이다. #협상 결과에 나몰라라정부 측의 최종 매각 승인서에는 이헌재 금감위원장은 물론, 강봉균 부총리 겸 재정경제부 장관과 진념 기획예산처 장관이 사인했다. 그러나 한 명의 이름은 끝내 보이지 않았다. 이기호 청와대 전 경제수석이었다. “당시 이 수석은 ‘내가 사인할 자리에 있지 않다’는 이유를 대면서 끝내 서명을 거부했다. 진 비서관이 깊숙이 개입했었고 금감위도 항상 이 수석과 협의를 했는데, 말이 되지 않는다.”(A씨)매각 협상의 최대 독소 조항으로 꼽히는 풋백옵션(추후손실보전)은 어떻게 된 걸까. “가장 아쉬었던 건 매각시한이었다. IMF와 맺은 약속이라는 올가미가 씌워져 있었다. 당시에 제일은행을 원하던 기업은 뉴브리지밖에 없었다. 매각하지 않았다면 한국 신인도에 큰 문제가 생겼을 거다.”(A씨) 당시 제일은행이 부도났으면 29조원이 들어갔을 것이고, 이에 따라 매각은 불가피했다는 얘기다. 결국 우리 협상팀은 매각시한에 쫓겨 이 독소 조항이 불러올 후폭풍조차 가늠하지 못한 채 합의서에 서명할 수 밖에 없었다. 18조원의 공적자금 수혈을 야기했던 첫 번째 부실은행 매각협상은 숱한 우여곡절을 겪으며 한국 협상사에 또 하나의 ‘오점’으로 남았다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

총성 없는 통상협상 전쟁에서 농업은 언제나 한국의 ‘아킬레스건’이었다. 우리 농업은 대외 경쟁력이 처지는 탓에 미국 등 협상 상대국들의 집요한 개방 압력에 시달려왔다. 대내적으로도 정치논리와 국민정서에 민감할 수밖에 없는 특성 때문에 협상테이블에서 쉽사리 합의점에 도달하기 어려웠던 게 사실이다. 이에 따라 농업 관련 협상마다 인사 후폭풍이 몰아치고 이면합의 의혹도 불거졌다.전 정부 고위 관계자가 취재팀에게 들려준 일화다. 2004년 12월 허상만 당시 농림장관은 쌀 관세화 유예 협상(쌀 재협상) 최종 타결을 위해 미국을 방문해 앤 베너먼 농무장관과 만났다. 베너먼 장관은 한국 측 발등에 불이 떨어진 것을 이용해 쌀 이야기에 앞서 광우병으로 중단됐던 미국산 소고기 수입 재개를 요청했다.허 장관은 의례적인 표현으로 ‘최선을 다하겠다’고 했고, 미국 측은 허 장관의 의도와 상관없이 ‘소고기 수입 재개를 위해 노력하겠다’로 해석했다. 실제 2005년 2월 ‘한미 광우병 전문가 회의’가 열렸고, 미국산 소고기 재개 협상은 급물살을 탔다.최근 한미 자유무역협정(FTA) 협상에서도 동일한 일이 되풀이된다. 수입 소고기에서 발견된 뼛조각 문제로 한미 간 소고기 갈등이 불거지자, 미국 측은 대뜸 FTA와 소고기 시장 개방을 연계하는 전략을 구사했던 것. 웬디 커틀러 수석대표는 6차협상이 끝난 뒤 미국으로 돌아가 “한국 소고기 시장이 충분히 재개방되지 않으면 FTA는 있을 수 없다”고 으름장을 놓았다. 개방 압력의 지렛대가 쌀 재협상에서 FTA로 바뀌었을 뿐이다.이런 일은 협상 테이블에만 있는 게 아니다. 김성훈 상지대 총장은 농림장관 시절 농업 시장 수성 입장을 견지해왔는데, 자신이 번역한 책 때문에 반미주의자로 몰렸다고 한다. 1999년 2월쯤 리처드 피셔 미 국무역대표부(USTR) 부대표는 스티븐 보즈워스 주한 미대사와 함께 김 전 장관을 만나 “(당신이 반미주의자여서) ‘미국 통상정책의 기만성’이라는 책을 집필하지 않았느냐”고 따졌다. 김 전 장관은 서가에 꽂혀 있던 원서(James Bovard의 ‘The Fair Trade Fraud’)를 보여주며 “내 번역이 잘못됐느냐?”고 되물었다. 당황한 피셔 부대표 일행은 서둘러 자리를 떴다. 김 총장은 “미국은 때로는 상대방을 반미주의자로 몰아가면서 자기들에게 유리한 환경을 조성하려고 했다”고 말했다.농업협상은 어김없이 이면합의 의혹과 그에 따른 인사 칼바람을 동반했다. 93년 12월 우루과이라운드(UR) 협상이 마무리되고 김영삼 대통령은 ‘쌀’ 때문에 총리 2명을 경질했다. 죽어도 쌀 시장은 내주지 않겠다는 호언장담이 ‘허언(虛言)이 되자 청와대는 문민정부 초대 총리인 황인성씨를 희생양으로 삼았고, 후임 총리인 이회창씨도 127일 만에 불명예 퇴진시켰다. 허신행 당시 농림장관은 말할 것도 없었다.이 같은 상황은 10년 후에도 되풀이된다. 2002년 한중 마늘협상 이면합의 파문이 일자, 협상 당시 통상교섭본부장이었던 한덕수 청와대 경제수석과 서규용 농림부 차관이 옷을 벗었다.쌀 재협상이 타결된 2005년 1월 노무현 대통령은 허상만 농림장관을 경질했고, 국회는 이면합의 의혹에 대해 국정조사까지 벌였다. 협상 중 정부는 ‘쌀 외에 어떠한 다른 협상이나 합의가 없다’고 말했다. 그러나 중국에 쌀 외에 사과, 배 등 과일류의 검역 완화를 약속하는 등 협상 상대국 9개 나라 가운데 중 5개 나라와 이면합의를 했다는 의혹이 협상 타결 후 제기됐던 것. 노 대통령은 허 장관 경질 이유로 “농민들 반발을 달래는 과정이 필요한 것 같다”고 말했다. 재정 부담도 눈덩이처럼 커져갔다. 정부는 UR 협상 이후 10년간 농가에 102조원을 투입한 데 이어 쌀 재협상 때도 2014년까지 119조원을 지원하겠다고 약속했다.92년 대선의 최대 화두는 목전에 둔 쌀 시장 개방이었다. 모든 후보가 쌀 한 톨도 수입하지 않겠다는 공약을 내걸었다. 결과적으로 ‘공약(空約)’이 되고 말았다. 이런 현상은 2004년 총선에서도 되풀이된다. 농촌이 지역구인 의원들은 하나같이 쌀 의무수입량을 10년 전 기준인 4%대로 묶겠다고 약속했지만 협상 결과 8% 수입을 막지 못했다.정치논리가 농심을 멍들게 한 최대 사건은 마늘협상의 배경이 된 세이프가드(긴급고율관세 부과) 발동이 꼽힌다.2000년 총선을 앞둔 정치권에서 농민 표를 의식해 산자부에 세이프가드 발동 압력을 넣었던 것. 또 협상 타결 후 의무화된 중국산 마늘 1만t의 수입비용 630만달러 가운데 약 3분의 2를 국내 폴리에틸렌과 휴대전화 수출 업계가 부담토록 하는 ‘반시장경제적’ 조치를 했다. 정부는 이 협상으로 명분과 실리를 모두 잃고 말았다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

“문민정부 시절인 1994∼95년무렵 이미 자유무역협정(FTA) 추진 계획을 세웠습니다. 당시 미국 측에도 먼저 제의했었죠. 그런데 미국은 ‘한국은 아직 FTA에 대한 준비가 전혀 안 돼 있다’고 거절했죠.”정의용 열린우리당 의원(사진)은 “모멸감을 느꼈다”는 말로 당시의 소회를 대신했다. 1998∼2000년 외교통상부 통상교섭조정관을 지낸 정 의원은 99년 12월부터 2005년 5월까지 칠레와의 FTA 1∼3차 협상에서 수석대표를 맡았다. “(미국의 퇴짜를 맞은 뒤) 마침 칠레로부터 제안이 왔다. 칠레 경제는 우리에게 그다지 위협적이지 않다고 판단됐다. 칠레는 다수의 FTA를 통해 협상 능력이 탁월한 것으로 알려져 양자 협상에 대해 배울 게 많을 것 같았다. 어찌 보면 ‘연습게임’이었던 셈이다.”그래서 당시 칠레 대표단이 20여명이었던 데 비해 첫 FTA 협상에 임한 한국 대표단은 100여명에 이르렀다. 이과정에서 협정문 형식과 양자대화 방식에 이르기까지 협상전반에 걸쳐 많은 지식과 노하우를 축적했다고 한다. 첫 경험치고는 ‘그런 대로 괜찮다’는 평가를 받는 협상이지만, 우리 정부는 꽤 비싼 수업료를 지불해야 했다.농민의 격렬한 반대로 겪었던 내부 진통이 바로 그것이다. 당시 농림부도 칠레산 사과와 배를 자유무역 품목에서 제외해야 한다는 입장을 고수했다. 문제는 이러한 입장 차이를 두고 내부 조율이 쉽지 않았다는 점이다. “여러 분야에 걸친 포괄적 협상을 하게 되면 ‘다 양보하더라도 우리 분야만은 양보할 수 없다’는 게 모든 부처의 공통 주장이다. 부처 간 조율을 위한 장관급 회의에서도 결정이 안 나오는 경우가 허다한데, 청와대에서도 판단을 내리기가 부담되는 모양인지 다시 장관급으로 내려오는 게 대부분이다. 이렇게 하다가 결국 내부 결정이 안 된 상황에서 협상에 나가고, 그러다 보니 협상이 어려워진다.”칠레는 반대로 한국 공산품의 공세를 크게 우려했다. 이 때문에 정 의원은 마리오 마투스 칠레 대표의 간곡한 요청을 받아 직접 칠레 경제단체를 찾아 (FTA 체결이) ‘윈윈 게임이라는 점을 설득하기도 했다. 또 마투스 대표가 한국과의 FTA 체결을 발표한 뒤 칠레 대통령은 “이 사람(마투스)이 우리 국익을 신장시킨 영웅”이라고 한껏 치켜세우기까지 했다고 한다. 국회 비준 과정에서 극심한 산통을 겪었던 우리와는 대조되는 장면이다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

◇한·불 외규장각 도서반환 협상에서 민간대표를 맡았던 한상진 서울대 교수가 지난달 29일 서울 시내 한 식당에서 취재팀과 만나 우여곡절이 많았던 협상과정을 이야기하고 있다. 김창길 기자“한·불 외규장각 도서반환 협상만큼 여론과 협상이 극심하게 어긋난 경우도 없다. 첫 단추부터 잘못 끼워진 탓이다.”국민의 정부 시절 한·불 외규장각 도서 반환 협상을 민간대표로서 이끌었던 한상진 서울대 교수는 협상의 패인을 이렇게 설명했다. 외규장각 협상은 프랑스와 합의에 이르고도 협상안이 국내 여론에 부딪혀 결국 무산됐다. 취재팀은 안식년차 중국에 체류하던 한 교수를 이메일로 접촉하던 중 잠시 귀국한다는 소식에 어렵사리 만났고, 두 차례 인터뷰를 통해 협상 당시 속사정을 들을 수 있었다. ‘잘못 끼워진 첫 단추’는 1993년 김영삼 대통령과 미테랑 대통령 간 한·불 정상회담으로 거슬러 올라간다. 양국 정상은 297권의 외규장각 도서 ‘교류와 대여’라는 원칙에 합의했다. 그러나 국내 여론은 이를 ‘반환’으로 받아들였다. 특히 초고속 열차(TGV) 판매라는 이권을 앞두고 방한한 미테랑 대통령이 책 한 권을 실제로 ‘반환’하면서 기대심리는 하늘을 찔렀다. 이후 98년까지 지속된 정부협상은 성과가 없었다. 정부는 ‘교류와 대여’ 원칙에 따라 고도서나 고동전 같은 품목을 제시했으나 프랑스는 그때마다 퇴짜를 놨다.그러던 중 98년 김대중 대통령이 시라크 대통령과 민간전문가 협상체제를 합의하면서 한 교수가 바통을 이어받았다. “(양국 정상 간 대화를 기록한) 비망록을 보면 ‘반환’이 아니라 ‘대여’라고 돼 있다. 그런데도 신문에는 ‘외규장각 도서 반환’이 대문짝만 하게 실렸다. 한번도 진실을 말할 수 없었다. 여론은 이미 ‘반환’을 기정사실화하고 있었던 게 내겐 가장 큰 어려움이었다.”당시 학계에서는 미테랑 대통령의 ‘약속’이 상호 대여냐 반환이냐를 놓고 해석이 엇갈렸다. 국회의원들도 비망록을 공개하라고 외교부를 압박했으나 외교부는 이를 끝내 기밀로 분류, 현재까지 공개하지 않고 있다. 그러나 지난 10여년간 외규장각 협상을 담당해온 임근형 외교부 구주국장은 “비망록에는 ‘교류와 대여’라고 명백히 나와 있다. 일방적 반환은 분명 아니다”고 밝혔다.모든 걸 돌려받을 수 없다고 판단한 한 교수는 목적을 ‘유일본 반환’에 뒀다. 프랑스가 가진 외규장각 도서 중 국내에 필사본이 없는 어람용 의궤(유일본)와 국내에 필사본이 있는 비어람용 의궤를 맞교환하는 방안을 제안했다.“무조건 반환을 받는 것은 당시나 지금이나 내 판단으로 불가능하다고 생각한다. 우리가 원소유권을 갖고 있는 문화재의 무조건 반환을 요구하는 국민 정서를 이해하지만, 협상을 통해 거기에 도달할 수 있는 방법을 찾기란 어려웠다. 내가 내린 판단은 유일본이었다.” 프랑스 측 민간대표인 자크 살루아와의 협상 분위기는 치열했다. 원소유국으로 약탈 문화재의 환수를 주장하는 한국의 정당성과 외규장각 도서 반환이 선례가 돼 루브르 박물관이 텅 비게 될 결과를 우려하는 프랑스의 방어논리가 팽팽히 맞섰다. “어려운 협상이었다. 협상장을 뛰쳐나가기도 했고, 책상을 치고 욕을 하며 싸우기도 했다. 그러다 시라크 대통령의 방한을 앞둔 3차 협상(2000년 7월 서울)에서 구두합의가 이뤄졌다. 아무런 결실 없이 돌아가기엔 살루아도 심리적 부담을 느꼈던 것 같다.”그러나 오후 2시에 서명하러 오기로 했던 살루아는 나타나지 않고 대신 전화가 걸려왔다. 더 이상 협상할 수 없다며 프랑스로 돌아간다는 거였다. 그로부터 두 달 뒤, 시라크 대통령의 방한 직전에 살루아는 전화를 통해 “모두 수용하겠다”며 입장을 선회했다. 이듬해 7월 파리에서 열린 4차협상에서 마련된 합의안은 그렇게 마련됐다. 한국으로 돌아온 한 교수 앞에는 ‘여론’이라는 최대 난제가 기다리고 있었다. 규장각을 비롯한 서울대 학계가 거세게 반대했다. 한 교수는 “언론에 뉴스보도는 물론 반대하는 교수들의 칼럼까지 실려 있었다. 칼럼을 썼던 그들도 (미테랑의 약속이) 무조건 반환이 아니라는 것은 알았다. 공개토론은 번번이 피하면서 양국 정상 간 합의를 부정하고 여론을 좇아 ‘그냥 가져와라’고만 했다”며 당시 반대를 주도한 일부 교수들에게 서운함을 감추지 않았다. 물론 외교부나 정부 부처를 통한 여론수렴 절차는 전무했다. 한 교수가 프랑스 지식인들을 초청해 토론회를 열어달라며 외교부 산하 한국교류재단에 명단을 제출하기도 했지만 정부는 꿈쩍도 않았다. “외교적 협상에 대해 내가 많이 들었던 이야기는 공청회를 열어서는 안 된다는 거였다. 협상은 비밀이기 때문에 어떻게 다 까발리냐는 것이다. 외교부 입장에서는 아마도 여론이 무조건 반환을 주장했기 때문에 공청회가 굉장한 부담이었을 것이다. 그러나 사실이 아니라는 것을 알았을 때, 외교부는 바로잡아야 했는데 이를 방기했다. 여론 따로, 협상 따로인 평행선이 그어질 수밖에 없었다.” 결국 여론의 거센 반대가 두려워 내부의견 수렴에 소홀했던 정부의 ‘무책임한 태도’가 화근으로 작용하면서 외규장각 도서는 100여년이 지난 지금도 돌아오지 못하고 있다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com◇서울대 한영우 명예교수가 펴낸 ‘조선왕실의궤’(왼쪽)에 실린 ‘명성황후 국상도감의궤’ 중 ‘왕비의 길’(오른쪽 위). 오른쪽 아래는 1759년 영조가 계비 정순황후를 맞이할 때 혼례절차를 기록한 ‘가례도감의궤’ 중 한 장면이다. 세계일보 자료사진1866년 병인양요때 프랑스 군인들에 의해 약탈당한 외규장각 도서는 조선시대 의궤를 말한다. 의궤(義軌)는 국왕 왕비 세자 책봉 등 국가의 각종 행사 준비과정과 의식절차 및 진행 등의 사실을 정리해 기록한 왕실 의례집으로 국왕이 친히 열람하는 어람용과 일반보관용인 ‘비어람용’으로 나뉜다. 프랑스 국립도서관에 보관 중인 의궤는 총 297권으로 대부분 ‘어람용’으로 알려져 있으며 이 중 국내에 필사본이 없는 것을 ‘유일본’이라고 한다.

◇2003년 4월부터 1년 반 동안 진행된 용산기지 이전 협상은 진보와 보수뿐 아니라 진보성향 내 강경파와 온건파 간 갈등으로 얼룩졌다. 사진은 미군기지 전경. 세계일보 자료사진취재팀은 대외협상력의 실상에 더 가까이 다가가기 위해 과거 국민적 관심사가 컸던 주요 협상의 주역들과 만났다. 협상주역이 전한 생생한 증언속에는 그동안 베일에 가려졌던 한국협상의 진실이 녹아 있었다. “용산기지 이전 협상은 애초부터 누구도 만족시킬 수 없었다. 미국은 미국대로, 우리 내부에서는 보수와 진보 가릴 것 없이 불만을 가질 수밖에 없었다.” 이 협상에 참여했던 한 인사가 용산기지 협상의 딜레마를 표현했던 말이다. 이 협상은 참여정부 초기시절 외교·국방라인이 친미·보수 일변도에서 진보성향으로 변화하는 격동기에 진행되면서 정부 안팎에서 숱한 갈등 양상이 빚어졌다. 취재팀은 익명을 요구한 이 협상 참여자의 증언을 토대로 이 협상의 큰 그림을 재구성해보았다. 협상팀은 2003년 4월 미국 측과 협상을 재개하자마자 큰 난관에 봉착했다. 13년 전 노태우정부가 체결했던 합의각서(MOA)와 양해각서(MOU)의 효력을 둘러싸고 양측 간 치열한 공방이 벌어졌던 것. 이 합의서는 90년대 초까지만 해도 냉전체제와 남북구도 대결 여파로 미국 쪽에 절대적으로 유리할 수밖에 없었다.“90년 합의서는 국회비준을 거치지 않아 국가 대 국가의 문서로 하기에는 하자가 많은 ‘미완성’의 문서였지. 그렇다고 국가 간 체결 문서다 보니 무시할 수는 없고….”양측은 수차례 협의를 거쳐 기존합의서를 반영한 ‘포괄협정’과 세부지침 내용을 담은 ‘이행약정’으로 나누는 절충안에 타협했다. “미국 쪽에는 90년대 초반과는 상황이 달라졌으니 조금 더 ‘모더나이즈한’(현대화된) 걸 만들어야 한다는 논리로 설득, 명분을 주었고 우리 쪽은 이행약정이라는 틀에서 새롭게 협상을 시작했다.” 이 절충안은 그러나 끊임없는 정부 부처 간 반목과 대립의 진원지로 전락하고 말았다. 그해 6월 외교통상부 북미국에서 90년 합의서 이행을 위한 법적 자문을 의뢰하자 조약국에서 ‘90년 합의서가 위헌이자 위법이며, 이 협정의 법적 유효성을 인정하는 시도는 부적절하다’고 답변했다. 이어 11월 초에는 청와대 민정수석실이 용산기지 평가회의를 열어 ‘미국에 지나치게 맹종적 자세로 일관, 당당하고 합리적 협상외교를 하지 못한 것 아니냐’며 협상팀 추궁에 나섰다. 이 회의에 참석했던 이정희 변호사는 “7월 들어 90년 합의서와 2003년 초안이 공개돼 용산기지 이전 협상이 큰 쟁점으로 떠올랐다”며 “당시 회의 협상단의 한 실무자가 ‘우리는 미군에 최대한 좋은 환경과 편안한 조건을 제공해야 한다’고 말해 큰 충격을 받았다”고 전했다.협상팀 관계자의 회고도 비슷하다.“진보적 시민단체가 당시 협상에 큰 영향을 줬고 외교부 조약국 등 정부 내부에도 비슷한 성향을 가진 인사가 적지 않았다. NGO 쪽에서 ‘협상팀이 국가 이익을 해치고 있다’ ‘미국 말만 들어준다’는 소리가 나오고 청와대에도 그쪽으로 통하는 이들이 많으니까 정보가 공유됐겠지. 대통령도 이 보고를 듣고 조사해보라고 했을 거다.”이후에도 내부 갈등이 갈수록 첨예한 양상을 보였다. 그해 11월부터 12월까지 외교부 북미국에서는 국가안전보장회의(NSC)를 공격하는 발언이 잇따랐고 이에 상응하는 인사조치도 강도를 더해갔다. 결국 윤영관 외교부 장관이 이듬해 1월 임기를 1년도 채우지 못한 채 중도 하차했다. “윤 장관이 경질된 것도 내부조정과 통제를 하지 못했기 때문이다. 나중에는 지네들(진보성향 내 강경파와 온건파)끼리 싸우더라고. 그러니까 장관까지 나간 거지. 반기문 장관이 들어선 후에야 외교부가 잠잠해졌지.”와중에 대통령에 대한 항명 논란까지 벌어졌다. 청와대 민정수석실은 직무감찰보고서에서 협상팀이 대통령에게 협상 배경과 90년 합의서의 문제점을 제대로 보고하지 않았다고 비판했다. 이에 대한 협상팀 관계자의 항변. “대통령이 모르는 중요한 결정은 있을 수 없다. 협상팀에는 NSC 인사가 반드시 참석하며 청와대에 보고하는 일이 핵심 업무다.” 이 같은 정부내 균열은 (참여정부의 외교·안보라인이) 진보색채로 짙어가는 과도기 상황과 무관하지 않다고 한다. “참여정부 초기에는 NGO와 정부가 같은 편이었다. 외교·통일·안보라인 쪽에서는 1∼2년 새 치열한 권력투쟁이 벌어졌다. 초기에는 외교부·국방부·통일부에서 친미성향 인사들의 저항이 많았지만 수없이 많은 인사조치로 (진보성향의 인사들이) 완전히 평정했다고 봐야 한다.” 협상 결과의 평가는 처해 있는 입장에 따라 극과 극이다. 진보성향의 관점에서 보면 용산기지 협상은 ‘밀실과 굴욕협상의 표본’으로 꼽힌다. 최재천 의원(무소속)은 “가장 큰 문제는 국가기밀을 이유로 밀실협상을 자행한 것”이라고 비판했다. 협상 당사자의 평가는 딴판이다. “이 협상은 대한민국이 만들어진 이후 가장 잘한 협상에 속한다. 용산기지 이전은 국민의 염원이며 반드시 해결해야 할 일 아닌가. 이 협상에서 한미동맹관계가 뒤틀린 건 없다. 북핵 협상이나 전시 작전통제권 협상으로 한미관계가 삐걱대고 있는 것과 비교해 보면 알 것 아닌가.”용산기지 협상은 처음부터 끝까지 가치와 이념 간 대립이라는 홍역을 치르며 2004년 10월 최종 서명이 이뤄졌다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

각종 국제협상에서 수석대표·부대표를 도맡다시피 하는 외교통상부 국장들의 직무는 과연 해외공관 경험과 얼마나 직결돼 있을까.1998년 이후 현재까지 북미국, 중남미국, 구주국, 아시아태평양국(아태국), 아프리카·중동국(아중동국) 5개 부서 국장 38명의 직전 해외공관 근무지를 조사한 결과 24명(63.2%)이 해당 지역 대사관이나 영사관에서 근무했던 것으로 나타났다. 특히 아태국장 8명은 모두 직전 해외 근무지가 중국과 일본이었다. 반면 아중동국장 8명 중 아프리카나 중동에서 귀국한 경우가 2명(25.0%)에 불과해 대조를 이뤘다.외교부에서는 1∼2년 국장직을 수행한 뒤 또다시 해외로 나가는 경우가 대부분이다. 조사대상 38명 중 현직 국장이거나 국내 보직을 받은 8명을 제외한 30명이 모두 해외공관의 대사나 총영사로 파견됐다. 이들 중 국장으로서 업무를 관장했던 지역으로 나간 경우는 14명(46.7%)으로 절반에도 못 미쳤다. 국장 시절의 업무와 이후 파견지역이 일치하지 않는 경우가 더 많은 셈이다.송민순 외교통상부 장관은 국장직 수행 전후 모두 다른 지역의 공관에서 근무한 경우다. 1992∼94년 싱가포르 참사관을 지낸 송 장관은 귀국한 뒤 북미심사관, 대통령비서실 외교비서관을 거쳤다. 1999년부터 2년여간 북미국장직을 수행했지만, 이후 발령지는 북미가 아닌 유럽의 폴란드였다. 이광재 애틀랜타 총영사 역시 프랑스공사 참사관(1996∼2000년)과 아르헨티나공사 참사관(2000∼02년)을 지냈으면서도 아중동국 심의관(2002∼03년) 및 국장(2003∼05년)을 맡았고, 이후 미국으로 떠났다.이와 달리 2003년 4월∼2006년 2월 사이 연이어 중남미국장을 지낸 신숭철 베네수엘라 대사와 황의승 아르헨티나 대사는 ‘이전 해외공관-국장-이후 해외공관’이 모두 일치하는 경우였다. 이들처럼 세 가지 보직의 지역이 일치하는 경우는 30명 중 10명(33.3%)이었다.통상교섭본부 소속 국장(통상교섭조정관 포함 30명)들의 직전 해외 근무지는 아무래도 제네바대표부가 있는 유럽(13명, 43.3%)이나 유엔 등 국제기구(8명, 26.7%)에 집중돼 있었다. 조사대상으로 삼은 국장(68명) 전체의 직전 근무지 분포는 유럽(23명, 33.8%)과 북미(12명, 17.6%)가 절반이 넘었고, 중남미(4명, 5.9%)나 아프리카·중동(5명, 7.4%) 출신은 간간이 이름을 올리는 정도였다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

취재팀이 국제협력 분야 국·과장의 이동경로를 다각도로 분석한 결과, 세계화의 최전선에서 활동하던 정부 부처 인력들이 국제직무와 무관한 자리로 옮겨가는 ‘회전식’ 인사 관행이 포착됐다. 또한 공무원들이 통상·국제협력 업무를 기피하는 분위기마저 감지되고 있어, 전문인력 양성을 위해서는 인사시스템 전반에 걸친 대수술이 불가피하다는 지적이다.◆1년 주기 돌고 도는 ‘글로벌’ 국장들=1998년 이후 외교통상부를 뺀 각 부처의 국제협력 담당 국장은 재직기간이 1년 남짓에 불과했다. 기간도 짧지만 더 심각한 것은 직전과 직후에 맡았던 자리가 국제직무의 연속성을 찾아보기 힘들다는 점이다.직전 보직의 경우 부처 내·외부의 국제업무를 맡은 이는 전체 97명 중 19명 수준. 이는 대내 정책 부서 28명뿐 아니라 총무·공보·장관비서실 등 지원 부서(24명)와 청와대·국회·타 부처 파견 공무원(21명)보다도 적은 수준이다. 직후 보직 상황은 더 심각하다. 국제 보직으로 옮겨간 국장은 고작 15%(12명)로 청와대와 국회, 타 부처 파견(16명)보다 더 적었다. 국제 담당 국장의 인사가 1년 남짓 자리를 채운 뒤 돌고 도는 회전식 인사로 이곳저곳 떠돌고 있음을 보여주는 대목이다.과장급은 직전과 직후가 딴판이었다. 직전 보직은 통상·국제 업무 유사 보직이 37.4%(86명)로 대내 정책(26.5%, 61명)·대내 지원(12.28%)보다 많았다. 그러나 직후에는 국제보직이 27%(50명)로 대내 정책(36.8%, 68명)에 추월당했고 현 보직에서는 21%로 뚝 떨어졌다. 그만큼 시간이 갈수록 국제직무와는 거리가 멀어지고 있는 셈이다.이들 국·과장의 교육훈련도 특기할 만하다. 국제직무를 맡기 직전 해외 유학이나 교육 등을 받은 이는 고작 13명(4%)에 불과했다. 특히 이 직을 그만둔 뒤 해외 유학·교육을 받은 이 역시 6명(2.3%)으로 국내 교육 훈련 등은 20명(7.5%)이었다. 글로벌 인력의 연구개발이 전혀 이뤄지고 있지 않다는 반증이다.◆부처별로 들쭉날쭉=부처별로는 국·과장의 인력이동에 편차가 컸다. 대체로 통상·국제협력 업무 비중이 작은 부처일수록 기간이 짧고 국제직무의 연속성도 희박했다. 실제 기획예산처·노동부·금융감독위원회·법무부·교육인적자원부·건설교통부 등 6개 부처는 7∼11개월로 1년도 채 되지 않았고 나머지 부처도 국방부(2년1개월)를 빼곤 1년1개월∼1년4개월에 불과했다.또한 기획처, 금감위, 법무부, 교육부, 문화관광부 등 5개 부처는 직전과 직후를 다 따져 국제직무 경험을 갖고 있는 국·과장이 5명에도 미치지 못했다.국제업무 비중이 큰 부처에서는 시간이 갈수록 직무 연속성이 급속히 떨어지는 모습을 보였다. 산업자원부의 경우 국제업무 보직비율이 직전 56.3%에서 직후 20%로 뚝 떨어졌고 과학기술부(29%→14.8%), 해양수산부(40%→5%), 환경부(35.2%→14.3%)도 비슷한 양상을 보였다. 다만 재정경제부(51.3%→53.3%)와 농림부(32.3%→32%)는 직전·직후의 전문성 유지 정도가 비교적 높았다. ◆내부 승진은 ‘바늘구멍’=17개 실무 부처의 통상·국제협력 분야 국·과장 349명 가운데 과장에서 국장으로 승진한 케이스는 단 9명에 불과했다. 재경부(최종경, 허경욱 국장)와 노동부(조정호, 엄현택 국장), 해양수산부(박덕배, 방기혁 국장)에서는 2명씩 나왔고 법무부(김준규 법무실장), 과기부(구본제 국장), 농림부(배종하 국장)에서 한 명씩 있을 뿐이다. 통상·국제협력 담당 공무원의 경우 내부 승진이 하늘의 별 따기인 셈이다.배종하 농림부 국제농업국장은 “통상담당 공무원들은 적임자가 없다는 이유로 장기적으로 통상업무를 하다 보면 승진이나 보직에 불이익을 보는 경우가 많다”며 “대부분의 부처에서 통상업무를 기피하고 이에 따라 전문가도 키우기 어렵다”고 말했다.실제 농업 분야의 협상통인 이명수 전 농림부 차관조차 “국제협력 분야만 하다 보니 승진에 어려움이 있다”며 지인들에게 고민을 털어놨다고 한다. 이 전 차관은 1997년 이후 두 차례에 걸쳐 3년6개월 동안 국제농업국장직을 맡았고 그 사이 3년간은 주 제네바대표부에 파견되기도 했다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

국제협력 분야 등 특정 직무의 공무원들을 전문인력으로 키우기 위해 1990년대 말 도입된 ‘전문직위제도’가 겉돌고 있다. 일부 부처는 적임자를 선발하기는커녕 지정된 자리마저 축소시키는 데 급급한 실정이다.6일 중앙인사위원회에 따르면 현재 지정·운영되는 전문직위(국제전문, 핵심전문)는 35개 정부 부처에 489개에 이른다. 전문직위제란 개방형 공모직위제 등과 달리 업무 관련 전문성이 필요한 직위를 지정, 부처 내에서 선발된 공무원을 배치하는 것을 말한다.이 중 국제전문직위는 지난해 7월 말 현재 225개이고, 142명이 선발된 뒤 80명(35.6%)이 보직을 받았다. 이는 2005년(6월 말 현재) 보직률 34.8%보다 소폭 상승한 것이다. 그러나 실상을 들여다보면 이 제도가 오히려 후퇴하고 있음을 알 수 있다. 2005년 국제전문직위는 모두 267개였고, 보직자도 93명이었다. 1년 만에 직위 자체가 42개나 없어졌고, 보직자도 13명 줄어든 셈이다.국제전문직위가 22개나 지정된 농림부는 지난 4년간 한 명도 선발한 적이 없으며 교육부(13개)도 2004년에 1명을 배치했을 뿐이다. 국제전문직위가 지정된 33개 부처 중 지난해 선발실적이 없는 곳은 14개 부처(42.4%)에 이른다.문제는 전문직위에 선발된 ‘전문관’이 3년간 해당 보직에서 장기 재직을 하면서도 뚜렷한 인센티브가 없다는 점이다. 농림부 관계자는 “국제 분야가 기피 부서여서 장기근무 조건이 오히려 부담으로 작용해 희망자가 없다”고 털어놨다. 농림부는 전문직위 수를 현재(32개)의 30% 수준인 10개 내외로 조정하는 방안을 검토 중이다.다른 전문성 강화 장치도 실효성이 없기는 마찬가지다. 지난해 초 정부는 한 직급의 최소 보직기간인 전보제한기간을 3∼4급(과장급)은 1년→1년6개월로, 5급 이하는 1년→2년으로 각각 강화했다. 부처들의 강력한 반발에도 시행을 강행했지만, 기획단이나 태스크포스팀 남발로 전혀 효과를 거두지 못하고 있다는 평가다. 지난해 초 기준 매뉴얼이 발표된 경력개발제도(CDP) 역시 부처별 직무 구분 기준 마련이 늦어지면서 시범 시행마저 1년이 넘도록 표류하고 있다.이처럼 다양한 제도가 마련돼 있지만 각 부처의 시행 의지 부족이 전문인력 양성을 뒷걸음질치게 만들고 있다는 지적이다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com