4년 중임제 또는 연임제 개헌, 권력구조 개편, 행정부 재편…. 12·3 비상계엄 사태로 촉발된 6·3 조기 대선에서 정치개혁을 둘러싼 주요 후보들의 공약 경쟁 역시 치열하다. 주요 후보들이 직접민주주의 강화 정책을 쏟아내면서 걱정의 목소리도 나온다. 대의민주주의를 약화시키고 ‘팬덤 정치’, ‘포퓰리즘 정치’가 확산하는 것 아니냐는 우려 때문이다. 국민이 바라는 정치 양극화 해소 방안은 공약에서 찾아보기 어렵다는 지적도 있다. 19일 취재팀이 주요 정당 후보들의 정치 분야 공약을 다각도로 분석하기 위해 학계, 시민사회, 정치스타트업 등 다양한 전문가들에게 공약 심층 검토를 요청한 결과, 이들은 공통적으로 이번 대선의 시대정신이 정치 양극화 해소와 국민통합, 대통령제 권력 분산을 지목했다. 세계일보가 지난달 15∼16일 공공의창·리서치뷰와 실시한 여론조사(무선ARS)에서도 유권자들은 ‘정치적 양극화 해소 및 협치 강화’(37.4%)를 차기 대통령의 최우선 정치 과제로 선택하기도 했다. 자세한 사항은 중앙여론조사심의위원회 홈페이지 참조. ◆국민소환제 등 직접민주주의 확대 지지율 고공행진을 이어가고 있는 더불어민주당 이재명 대선 후보는 10대 공약에서 정치개혁과 관련해 ‘내란극복’과 ‘국민통합’, ‘민주주의 회복’을 전면에 내세웠다. 대통령 계엄권한에 대한 민주적 통제 강화, 정치보복 관행 근절, 직접민주주의 강화 등을 약속했다. 구체적인 이행방법으로는 국회의원 국민소환제 도입, 계엄 선포 시 국회의 계엄해제권 행사에 대한 제도적 보장 강화, 국방 문민화 및 군 정보기관 개혁, 3군 참모총장 인사청문회 도입 등을 제시했다. 이 가운데 유권자들이 투표로 의원을 파면할 수 있는 국민소환제는 국민의힘 김문수 후보도 “직접민주주의를 강화하고 국민에게 그 권력을 돌려드린다는 취지”라고 공약하고 있어서, 누가 당선되든 차기 정부에서 현실화할 가능성이 커졌다. 전문가들은 직접민주주의 강화 공약에 우려를 표했다. 한 전문가는 “국민소환제는 시민의 정치 참여를 확대하고 책임정치를 구현하겠다는 목적을 담고 있다”면서도 “정치적 양극화가 심화하고 감정적 동원이 일상화된 상황에서는 오히려 팬덤정치, 정파적 응징 도구로 기능할 우려가 크다”고 했다. 지난 총선 ‘비명횡사’ 공천(비 이재명계 공천배제)이라는 말이 나올 정도로 민주당 내 일극체제가 구축된 탓에 이 후보가 당선될 경우 입법부의 행정부 견제가 제대로 이뤄질 수 있을지에 의문을 표하는 의견도 있었다. 이 후보는 “정치보복 관행 근절 등 국민통합 추진”을 공약했지만 구체적인 이행계획은 제시하지 않았다. ◆불체포특권 폐지 등 특권 끊는 단죄식 해법 국민의힘 김문수 후보는 10대 공약 중 아홉 번째에 오른 ‘특권을 끊는 정부, 신뢰를 세우는 나라’라는 정치제도의 개혁, 독립적 감사제도 확립 등을 앞세웠다. 구체적으로 전 부처, 17개 시·도, 주요 공공기관에 감사원 소속 감사관을 파견하겠다고 공약했다. 또 국회의원 불체포특권 폐지, 국회 권한 남용에 대한 견제 방안 강구, 중앙선거관리위원회에 대한 감사원의 감사 허용, 고위공직자범죄수사처 폐지 후 수사권 검찰과 경찰로 이관, 정치권력을 악용한 수사 및 재판 방해를 금지하기 위한 사법 방해죄 신설도 약속했다. 사법 방해죄는 허위 자료 제출, 증인 출석 방해 등의 경우 처벌하는 형법 규정을 신설하겠다는 것이다. 또 대공수사권 국가정보원 환원 및 인공지능 방첩 시스템 구축 등도 내세웠다. 또한 간첩법을 개정해 적용 대상을 현행 적국 중심에서 외국으로 범위를 확대하겠다는 공약도 내놨다. 그동안 군사상의 기밀에 한정되던 적용 범위도 국가안보와 관련된 정보 등으로 확대하는 방안을 제시한 것이다. 전문가들은 김 후보의 공약이 민주당 이 대표를 겨냥한 정치적 성격이 강하다고 지목했다. 한 전문가는 “정치인 단죄 성격의 공약은 결과적으로 입법부에 대한 제도적 보호장치를 약화시킨다”며 “정치에 대한 불신과 혐오를 활용해 대중의 감정을 자극하는 포퓰리즘적 정략으로 작용할 수 있다”고 지적했다. 또 다른 전문가는 “대공수사권 환원이나 인공지능 방첩 도입은 자칫 정보기관의 중앙집중적 회귀로 해석될 수 있다”고 비판했다. ◆정부 효율성 강화, 수직적 권력 될 수도 개혁신당 이준석 후보는 정부 효율성을 강조하는 방안을 제1호 공약으로 내세웠다. 그는 ‘대통령 힘 빼고 일 잘하는 정부 만든다’는 주제로 19개 정부 부처를 13개 부처로 통폐합한다는 공약을 제시했다. 교육부와 과학기술정보통신부를 통합해 교육과학부를, 통일부를 폐지하고 외교부로 업무를 통합한 외교통일부로 재편하겠다고 했다. 또 여성가족부를 폐지해 관련 업무를 복지부와 내무부(행정안전부)로 이관하고 국토교통부·환경부·해양수산부를 건설교통부와 일차산업부로 재편하는 등의 내용을 담았다. 여기에 안보·전략·사회 분야 3부총리제를 도입하고 대통령실 산하 국가안보실 폐지를 공약했다. 기획재정부의 예산기획 기능을 국무총리실 산하로 이관하고, 정부기관 효율화를 위해 공수처 폐지, 국가인권위원회와 국민권익위원회를 통합해 기능적 효율성 극대화를 하겠다고 약속했다. 한 전문가는 “정부조직 대규모 개편과 3부총리제, 예산기획 권한 이관의 결합은 행정부 내 권한을 수직적으로 재편하는 강력한 권력 설계”라며 “국무총리실과 대통령 중심의 재편은 사실상 준 내각제 권한 재배분을 헌법 개정 없이 우회하는 방식이 될 수 있다”고 우려했다. 국민 생활에 미치는 영향에 대한 고민과 분석이 선행돼야 한다는 지적도 있었다. 다른 전문가도 “구조 개편이 시민사회와의 협의나 공론화 과정을 거치지 않고 ‘효율성’이라는 기술적 언어를 앞세운 관료주의적 시스템이며 국민주권 확대와 거리감이 느껴진다”고 꼬집었다. 다만 인권위와 권익위 통합, 안보실 폐지와 안보부총리 신설은 업무에 유사한 점이 많고 부처 중심 대응이라는 긍정적인 평가도 나왔다. ◆재외선거 이틀 앞두고 전격 발표된 개헌공약 민주당 이 후보는 지난 12일 선관위에 제출한 10대 공약에는 빠져 있었던 개헌공약을 18일에야 발표했다. 재외국민 투표가 시작되기 이틀 전 개헌공약을 내놓은 것이다. 우원식 국회의장 등 정치 원로들의 개헌 요구에 응답하지 않던 후보들이 뒤늦게 개헌안을 제시해 진정성에 의문이 제기된다. 이 후보의 개헌공약에는 대통령 4년 연임제, 대통령 결선투표제, 대통령 본인·직계가족 관련 법안 재의요구권(거부권) 제한, 감사원 국회 이관, 비상명령·계엄 선포 국회 통제, 국무총리 국회 추천제, 검찰총장·경찰청장·공수처장 등의 국회 임명 동의제, 5·18 민주화운동 정신 헌법 전문 게재, 검찰의 영장 청구권 독점 규제 폐지, 지방자치·분권을 위한 헌법기관 신설 등이 포함됐다. 개헌을 위한 국민투표 시기는 내년 지방선거 또는 2028년 총선으로 잡았다. 그러면 21대 대통령 임기가 끝나는 2030년부터 적용된다. 김 후보 역시 이 후보의 개헌안 발표 6시간 만에 맞불 성격으로 ‘권력 내려놓기 개헌협약’을 제안한다며 21대 대통령 임기 3년 단축, 대통령 4년 중임제, 대통령 불소추특권 폐지, 국회의 권한 남용과 관련한 적절한 견제방안 강구 등을 약속했다. 김 후보는 2028년 총선과 대선을 같이 치르자고 제안한 만큼 국민투표 시기는 총선 전이 될 것으로 보인다. 전문가들은 헌법 개정은 긍정적으로 평가했지만 지난 4월 우 의장 등 정치 원로들이 이번 대선과 개헌을 함께 치르자던 제안에는 반응하지 않았던 후보들이 선거를 보름 앞두고 꺼내 든 깜짝카드에 대해선 비판적 의견을 냈다. 한 전문가는 “개헌은 정치 전략의 도구가 아니라 국가 공동체의 미래를 설계하는 정치적 책무”라며 “국민은 개헌 자체보다 왜 지금 그것이 필요한지를 알고 싶어 한다”고 지적했다. ◆“통제·행정 중심으론 대통령제 개선 어려워” 전문가들은 행정 중심, 통제 중심의 공약으로는 현행 대통령제 문제점을 개선하기는 쉽지 않다고 분석했다. 공통적으로 지난 대선에는 포함됐던 다당제 실현을 위한 선거법 개정 등에 관한 공약이 실종됐다고 지적했다. 한 전문가는 “지난 20대 대선에서는 연동형 비례제 등 다당제 실현을 위한 여러 약속들이 었었지만 이번 정치개혁 과제에서는 찾아보기 어렵다”며 “양당 진영 정치가 견고해질수록 갈등은 커진다”고 말했다. 또한 대한민국 정치가 가진 지역 불균형 문제, 수도권과 비수도권 양극화 문제에 대한 후보들의 깊은 고민이 없어서 아쉽다는 지적이 많았다. 정당 민주주의 실현과 관련해서도 지적이 나왔다. 다른 전문가는 “당내 민주주의 붕괴가 우리나라 민주주의 위기를 초래했다”며 “김 후보와 한덕수 전 총리의 국민의힘 대선 후보 선출 논란, 국민의힘에서 비상계엄 이후 보여준 의사결정 과정, 민주당 이 후보의 지난 총선 공천과정 모두 당내 민주주의 시스템 붕괴와 연결된다”고 지적했다. 한 전문가는 “세금으로 정당 보조금을 받는 만큼 정당 민주주의 지수 평가나 의무 시행 등 강제적인 견제장치 마련이 시급하다”고 제언했다.

19일 세계일보와 한국정당학회는 6·3 대선에 출마한 주요 정당 후보들의 ‘10대 공약’을 텍스트 분석해 정치적 성향을 수치화했다. 공약에서 나타나는 좌우 이념을 위치 점수로 집계하는 방법이다. 더불어민주당 이재명, 국민의힘 김문수, 개혁신당 이준석 대선 후보가 중앙선거관리위원회에 제출한 10대 공약 중 총 227개의 세부 공약이 분석 대상이었다. 이와 함께 1987년 직선제 도입 이후인 13대 대선부터 지난 20대 대선까지 15% 이상 득표한 대선 후보 21명의 10대 공약 187개(일부 미제출 포함)도 함께 분석했다. 이번 분석에는 ‘정치성향 번역기’에 해당하는 도구를 활용했다. 전 세계 60개국 1000개 이상의 정당에서 내놓은 공약을 분석한 국제 공약 검증·평가 연구 ‘매니페스토 프로젝트(manifesto-project.wzb.eu)’가 개발한 ‘매니페스토 R’이다. 이는 프로그래밍 언어 R을 이용해 좌우 이념 점수를 추출할 수 있다. 이번 분석의 핵심은 각 공약이 진보적인지 보수적인지를 수치화하는 작업이다. 복지 확대나 소수자 권리 증진 관련 공약은 진보, 감세나 안보 강화 관련 공약은 보수로 분류된다. 사회적 평등·복지(진보)와 시장 자유·질서(보수) 중 어느 가치에 더 가까운지에 따라 공약 이념이 결정되는 것이다. 예를 들어 민주당 이 후보의 “소상공인·자영업자 사회안전망 확대를 위한 자영업자의 상병수당 확대”는 ‘복지 확대’ 정책으로 진보 성향이 높은 공약으로 분류된다. 이처럼 각 공약의 이념을 계산한 뒤 보수 비율에서 진보 비율을 빼면 최종 좌우이념 점수가 나온다. 단계별로 공약 텍스트가 어떤 정책 분야에 속하는지를 인공지능 언어 모델인 ‘매니페스토버타(ManifestoBERTa)’로 분류했다. 이 모델은 공약을 7가지 큰 주제 영역과 56개 세부 카테고리로 나눈다. 주제 영역으로는 외교·안보, 민주·인권, 정치·행정, 경제·산업, 복지·삶의 질, 사회·가치, 사회 집단 및 계층이 있다. 분류된 정책 분야를 토대로 ‘매니페스토 R’에서 정치 성향을 분석한다. 이번 기획에 사용한 주요 함수는 좌우 이념을 분석하는 ‘라일 지표(RILE, Right-Left Index)’로, 매니페스토 프로젝트의 공동 창립자이자 정당 민주주의 연구에 양적 방법론을 적용한 선구적 정치학자인 이언 버지 영국 에식스대학 명예교수와 한스 디터 클링게만 독일 베를린 인터내셔널 응용과학대학 명예총장의 논문을 바탕으로 제시된 이념 측정 방법이다. 이 연구는 비교정치학이나 정당 연구 분야 등 논문에서 이날 기준 3175회 인용됐다.

민주화 이후 실시된 제13대 대선부터 이번 21대 대선의 주요 후보 24명 중 16명(66.7%)의 공약이 진보 성향으로 나타났다. 보수 색채를 보인 후보(5명, 20.8%)보다 3배 이상 많았다. 중도 성향을 보인 후보는 3명(12.5%)에 그쳤다. 보수 성향의 후보들조차 진보 공약 가운데 가장 높은 비중을 차지하는 ‘복지 확대’나 ‘교육 투자 확대’ 등을 유권자들에게 약속했던 것으로 드러났다. 보수 정당이나 이념을 내세우는 대선후보들마저 대선 시기에 유권자들의 표심을 붙잡기 위한 ‘좌향좌’ 행진을 해왔다는 분석이다. 19일 세계일보가 한국정당학회와 제13대부터 20대 대선까지 15% 이상 득표한 대선후보 21명과 이번 21대 대선에서 여론조사 지지율 5% 이상 후보 3명의 10대 및 핵심 공약 217개의 이념적 색채를 분석한 결과 이같이 조사됐다. 이번 분석에서 활용한 도구는 전 세계 60개국 정당 공약을 분석해온 매니페스토 프로젝트가 개발한 ‘매니페스토 R’이다. 이 도구는 공약의 정치성향을 분석하는 ‘라일 지표(RILE, Right and Left Index)’를 활용해 정치성향을 점수로 나타낸다. 공약의 정치성향 점수가 음수면 진보, 양수면 보수 공약으로 판정한다. ◆시대적 상황 따라 후보의 공약 성향도 변해 민주화나 경제 성장 등 시대적 과제나 의제가 달라지면서 주요 대선후보들의 공약 성향도 변해왔다. 이 과정에서 각 후보들은 대선 승리를 위해 자신의 정당이나 진영과 성향이 다른 대선 공약을 약속하기도 했다. 1987년 제13대 대선에서 노태우·김영삼·김대중 후보 모두 진영과 상관없이 강한 민주화 열기를 반영한 공약을 쏟아냈다. 보수 계열로 분류되는 민주정의당의 노태우 전 대통령의 핵심 공약은 “성숙한 민주 한국의 건설”을 내세우는 등 진보 색채(-30점)를 보였다. 야당인 통일민주당의 김영삼 전 대통령의 공약 역시 “국민 기본권 신장”을 내세우며 진보 색채(-10점)를 드러냈고, “민주 정치 질서의 확립”을 전면에 내세운 평화민주당의 김대중 전 대통령의 공약 역시 진보 성향(-30점)을 보였다. 세 후보 모두 공약의 정치성향 점수가 진보에 가까운 수치를 보이며, 민주화라는 시대적 과제에 집중했음을 알 수 있다. 1992년 14대 대선에서는 공약의 정치성향이 다소 넓게 분포한 가운데 주요 후보들이 소속 정당과 다른 성향의 공약을 내세웠다. 3당 통합으로 여당이 된 민주자유당의 후보가 된 김영삼 전 대통령의 공약은 진보 색채(-10점)를 보였다. 반면 야당이던 민주당 김대중 전 대통령의 공약은 오히려 보수 색채(25점)를 보인 것으로 나타났다. 통일국민당을 창당한 정주영 전 현대그룹 명예회장의 공약은 중도 성향(0점)을 보였다. 1997년 외환위기 직후 치러진 15대 대선에서는 경제 공약을 중심으로 정체성이 두드러졌다. 보수 진영의 이회창 전 국무총리(10점)는 “활력 있는 선진경제대국의 건설”과 같이 경제 성장 및 시장경제 활성화를 강조하며 당의 정체성을 드러냈다. 새정치국민회의 김대중 전 대통령(-10점)은 “국제통화기금(IMF) 체제의 극복”과 함께 “참여·협력의 신노사관계 확립과 적극적인 고용안정대책의 수립”으로 노동권 강화를 강조했다. 2002년 16대 대선에서도 후보들은 또다시 소속 정당이나 진영과 다른 성향의 공약을 내세웠다. 보수 성향의 이회창 전 총리는 “시민 생활 안정과 중산층 재건으로 희망을 되찾겠다”며 복지 공약을 내세우는 등 진보 색채(-20점)를 보였고, 진보 성향의 야당인 새천년민주당의 노무현 전 대통령의 공약은 반대로 “잘사는 대한민국” 같이 경제 성장도 중요하게 생각하는 보수 성향(25점)을 드러내기도 했다. 두 당 후보의 이념적 색채가 전통적인 정체성과 다소 교차하는 모습이었다. ◆정당과 진영 관계없이 ‘복지 확대’로 수렴 현상 2007년 17대 대선부터 핵심 공약에서 후보들 간 이념 차이가 줄어들고 내용 역시 유사해지는 흐름이 나타났다. 특히 보수 후보들도 진보 성향의 복지 확대를 주요 공약으로 내세우는 모습이 두드러졌다. 보수 정당으로 분류되는 한나라당의 이명박 전 대통령(-30점)은 “서민 중심, 수요자 맞춤형으로 주택 공급을 확대하고 주거환경을 다양하게 개선하겠다”와 같은 진보적 색채가 짙은 복지 확대 공약을 제시했다. 진보 계열로 분류되는 대통합민주신당의 정동영 의원(-60점) 역시 “수도권 아파트를 2억원 이하(99㎡ 기준) 공급, 결혼·출산가정 주거 대책으로 내 집 마련 시기를 앞당기겠다” 등 유사한 복지 확대 공약을 내걸었다. 2012년 18대 대선에서도 경제민주화와 복지 확대가 주요 화두로 떠오르면서 보수와 진보 진영 모두 복지 공약을 강화하는 모습을 보였다. 보수 진영의 새누리당 박근혜 전 대통령 공약은 “한국형 복지체계의 구축”, “공정성을 높이는 경제민주화”를 동시에 내세우는 등 진보 색채(-20점)를 드러냈다. 진보 진영으로 분류되는 민주통합당 문재인 전 대통령 역시 “복지국가와 성평등사회”와 함께 “상생·협력의 경제민주화”를 약속하며 진보 색채(-30점)가 뚜렷했다. 촛불 정국 이후 치러진 2017년 19대 대선에선 후보별 강조점은 달랐지만 일자리 창출과 복지 확대라는 공통 키워드가 있었다. 진보 진영의 더불어민주당 문재인 전 대통령(-20점)은 노동권 강화 정책으로 분류된 “일자리를 책임지는 대한민국” 공약을 주요 공약으로 제시했고, “어르신이 행복한 9988 대한민국” 등 복지 확대 공약도 비중 있게 다뤘다. 보수 진영의 자유한국당 홍준표 전 대구시장(0점)은 “기업에 자유를, 서민에게 기회 제공을 통한 일자리 창출”이라는 공약으로 전통적인 보수 색채를 드러내면서도 “서민 맞춤형 복지 지도 완성으로 복지 사각지대 해소”와 같은 복지 공약도 강조했다. 코로나19 팬데믹(세계적 대유행)이 진행 중이던 2022년에 치러진 20대 대선에선 분석 대상 중 가장 진보 공약이 많았던 해로 기록됐다. 진보 계열의 민주당 이재명 후보(-70점)는 물론이고, 보수 계열의 국민의힘 윤석열 전 대통령조차 복지 확대를 공약하는 등 진보 색채(-40점)가 두드러졌다. 재난지원금 등 직접적인 현금성 지원과 전반적인 복지 확대 공약이 양 후보에게 공통으로 나타났다. ◆대선 패배 후엔 공약 이념 전환하는 후보들 대통령 선거에 재도전하는 후보들은 이전 대선과 정반대 성향의 공약을 들고나오는 ‘이념·노선 전향 현상’도 두드러졌다. 보수 계열의 후보들은 진보 진영 후보들보다 비교적 공약 이념 점수 변동 폭이 작았다. 진보 진영은 평균 41.2점, 보수 진영은 평균 27.5점으로 매 대선 때마다 공약의 정치성향 좌표가 이동했다. 김대중 전 대통령의 핵심 공약은 제13대 대선에서는 진보 색채가 강했지만(-30점), 14대 대선에서는 보수적으로 선회했다가(25점), 다시 15대 대선에선 조금 약한 진보 색채(-10점)로 돌아온 끝에 당선됐다. 보수 계열의 한나라당 총재를 지낸 이회창 전 총리의 핵심 공약들은 더 극적인 변화를 보였다. 이 전 총리의 공약은 처음 대선에 출마한 15대 대선에선 보수 성향(10점)이었지만, 16대 대선에서 진보적으로 선회(-20점)했으며, 무소속으로 출마한 17대 대선 공약에선 다시 보수 색채(30점)로 돌아왔다. 재선에 도전한 진보 진영의 후보는 경제 공약 기조가 바뀌는 경우가 잦았다. 2012년 18대 대선에서 낙선한 민주통합당 문재인 전 대통령 또한 2017년 19대 대선에선 보수 색채(10점)로 이동했는데, 이는 경제 공약이 ‘시장 규제 강화’에서 ‘기업 지원 및 규제 완화’로 전환한 영향으로 풀이된다. 이번 21대 대선에 출마한 더불어민주당 이재명 후보 역시 지난 20대 대선보다 우클릭한 10대 공약을 내세웠다. 이 후보의 지난 대선 공약의 정치성향 점수는 매우 진보적(-70점)이었지만, 이번 대선에선 상대적으로 덜 진보적(-40점)이었다. 이 후보의 공약 역시 낙선 후 ‘이념·노선 전향 현상’의 연장선으로 풀이된다. 이 후보는 이번 대선에서 중도로 분류되는 ‘경제 성장 촉진’ 공약이 빠지고 대신 ‘기업 지원 및 규제 완화’라는 보수 공약이 추가됐다. ◆주요 정당의 공약 간 이념 차별성 희미해져 시간이 지날수록 주요 정당 간 공약의 정치성향 차별성이 희미해지는 현상도 드러났다. 1980~1990년대만 해도 보수 정당은 ‘경제성장’과 ‘국가안보’를, 진보 정당은 ‘민주화’와 ‘인권’을 강조하는 경향이 강했다. 하지만 2000년대 이후 주요 정당의 공약은 진보 색채의 공약으로 점차 쏠림이 심해졌다. 20대 대선에선 여야 모두 ‘복지 확대’를 제1호 공약을 주장할 정도였다. 다만 이번 대선에는 주요 정당들이 ‘기업 지원 및 규제 완화’를 최우선 공약으로 내세우며 빠르게 우회전하는 양상이다. 김진주 선거연수원 지정교수는 “1980∼1990년대에는 민주화 이후 선거 역사가 길지 않았던 상황에서 각 후보의 정책과 공약이 뚜렷한 차이를 보였지만, 2000년대 이후에는 대선에서 다수의 지지를 확보하는 것이 중요해지면서 후보 간 정책 차별화가 점차 사라지는 추세”라며 “공약의 세부적인 내용에서 차별성이 있어야 유권자가 실질적인 차이를 인지하고 합리적인 투표 결정을 내릴 수 있다”고 강조했다.

더불어민주당 이재명 대선 후보는 합리적 보수까지 아우르겠다고 하는 등 연이은 ‘우클릭 행보’에 나서고 있지만, 그의 10대 공약과 세부 이행 계획은 여전히 강한 진보 성향으로 분석됐다. 반대로 강경한 보수 이미지가 짙은 국민의힘 김문수 후보의 경우 10대 공약에서는 오히려 ‘중도’ 성향으로 나타났고, 가장 젊은 개혁신당 이준석 후보의 공약은 상대적으로 가장 보수적인 것으로 나타났다. 19일 세계일보가 한국정당학회와 함께 후보들이 중앙선거관리위원회에 제출한 10대 공약의 세부공약 227개를 공약의 정치 성향을 점수로 산출하는 빅데이터분석도구 ‘매니페스토 R’로 전수 분석한 결과, 민주당 이 후보 공약의 정치 성향 점수는 다소 진보적인 성향으로 분류되는 -28.9점이다. 이 방법론은 좌우 이념을 나타내는 ‘라일 지표(RILE, Right and Left Index)’를 활용해 공약 정치 성향을 -100점부터 +100점까지 스펙트럼 점수로 나타낸다. 점수가 음수일수록 진보 성향이고 양수일수록 보수 성향을 의미한다. 강경 보수 이미지인 국민의힘 김 후보의 공약 정치 성향 점수는 0점으로, 공약의 좌우 균형이 동일한 중도적 성향인 것으로 조사됐다. 개혁신당 이 후보의 경우 3.03점을 기록, 전체적으로 공약의 정치 성향이 약한 보수로 드러났다. 동시에 그는 세 명의 후보 중 중도 공약(36.3%)을 가장 많이 제시한 것으로 확인됐다. 민주당 이 후보는 각종 유세와 회견에서 합리적 보수까지 지지층을 확장하겠다고 밝히고 있지만, 그의 10대 공약 중 세부공약 128개를 분석하면 46.1%인 59개가 진보 성격으로 분류되는 등 진보 색채가 뚜렷한 것으로 드러났다. 김 후보는 표면적으로는 보수 정당의 색채를 띠고 있지만, 기업 규제 완화 등 보수 공약과 같은 비중으로 반값 월세존 조성·임신기간 건강관리비와 출산비용 지원 등 진보 공약을 제시했다. 세부공약에서도 직접적인 현금성 지원을 확대하겠다는 비중도 적지 않은 것으로 집계됐다. 개혁신당 이 후보는 유사·중복 업무 부처 통폐합이나 고위공직자범죄수사처 폐지 등 전통적 보수 가치에 가까운 효율화를 강조하는 공약을 중점적으로 제시했다. 김은경 건국대 정치외교학과 교수는 “민주당 이 후보의 주요 공약이 진보적임에도 중도 확장론을 펼치거나 국민의힘 김 후보와 개혁신당 이 후보 등의 공약에서 진보 공약의 비중이 작지 않은 것은 각각 ‘대선 승리’나 ‘표 얻기’에 치중한 측면이 없지 않다”고 지적했다.

대선 후보들이 경쟁적으로 청년 공약을 쏟아내고 있지만 정작 청년에게는 피부에 와닿지 않는다는 지적이 나온다. 전체 인구의 20%에 달하는 청년 유권자들의 표심을 정치권이 제대로 읽지 못하고 있다는 것이다. 청년 정치 플랫폼 뉴웨이즈의 박혜민(사진) 대표는 9일 서울 성동구 사무실에서 진행된 취재팀과의 인터뷰에서 “후보들의 청년 공약이 구시대적 사회모델 관점에 머물러 있다”며 “청년들 앞에 놓여 있는 다양한 미래 과제에 대한 해결책을 제시해야 한다”고 강조했다. 39세 미만 청년 정치인의 정치권 진출을 돕는 정치스타트업을 운영 중인 박 대표는 “파편적 지원을 넘어 지속가능한 사회구조 전환을 이끌 공약이 필요하다”고 짚었다. 박 대표는 유권자들에게 청년 정책을 비교할 때 필요한 세 가지 기준을 제시했다. 그는 첫째로 “지속가능한 관점과 우선순위를 봐야 한다”고 제안했다. 두 번째는 “예정된 미래에 대한 적응과 대비가 중요하다”며 “인공지능 인재 양성을 하겠다고 하지만 인구가 감소하는 상황에서 그 사람들은 어떻게 모을 것인지도 함께 고민해야 한다”고 했다. 마지막으로 “청년에 대한 입체적인 이해도를 봐야 한다”며 “선호나 취향을 고려해야 실질적으로 도움되는 공약을 발견할 수 있다”고 말했다. 뉴웨이즈가 미디어스타트업 뉴닉·어피티와 함께 구독자 241만명을 대상으로 진행한 ‘2030 표심의 정석’ 여론조사 보고서에 따르면, 응답자들은 청년의 삶에서 가장 시급하고 중요하다고 느끼는 과제로 △노동조건의 안정적 유연화 △지역과 산업 인프라 균형적 재설계 △임대차를 포함한 주거 안정 △노후와 기본적 안전망 등 사회계약 재정비 △고용을 포함한 양극화 해소를 꼽았다. 박 대표는 정치권이 주목해야 할 청년 의제로 일자리, 주거, 인구절벽, 국민연금 문제를 지목했다. 그는 “정치권이 어려운 일은 피하고 진단은 쉬우니까 그것만 반복하고 있다”며 “정년연장을 예로 들면, 젊은층 일자리는 줄어들고 해고는 더 쉬워질 텐데 이런 이해충돌에 대해 본질적인 논의를 하지 않는다”고 비판했다. 이어 대선 공약이 너무 자산 형성에 치중돼 있다는 점도 지적했다. 박 대표는 “구조적 변화보다 파편적 질문에 집중한 결과”라며 “일자리가 없는 청년에게 자산 형성은 먼 이야기다. 또 지방에서 상경한 2030세대들은 주거 불안정도 크다. 이런 문제들이 먼저 해결돼야 자산 형성이나 결혼을 고민할 수 있다”고 설명했다. 여성 공약 실종에 대해서는 우려를 표했다. 박 대표는 “여성 공약 자체가 너무 진영화돼 정치권이 여기에 소극적이 됐다”며 “사회적 안전성이 낮아질수록 약자가 더 힘들어진다. 구조적 차별이 있다는 걸 인정하고 보면 일자리, 주거 등 여러 문제를 젠더 관점에서 해결할 것도 많다”고 했다. 그는 청년층에서 무당층이 늘어나는 현상을 그들의 정치적 표현이라고 해석했다. 박 대표는 “소비자 입장에서 사고 싶은 정책이 없다는 것을 이렇게 의사표시한 것”이라며 “정치권이 더 좋은 선택지가 되도록 노력해야 한다”고 당부했다.

전세사기 지원, 내일채움공제, 연금개혁…. 일자리·주거 위주였던 2010년대 청년 공약과 달리 21대 대선에서는 다양한 분야의 청년 공약이 나오고 있다. 하지만 근본적인 문제 해결보다는 여전히 단순 지원책에 그친다는 지적이다. 청년과 미래세대의 마음을 사로잡는 것은 정치권의 오랜 숙제였다. 그들의 정치 태도는 유동적이다. 투표 경험이 적고, 투표 참여에 소극적이기 때문이다. 지난 20대 대선에서 젊은층은 진보 계열 후보를, 노년층으로 갈수록 보수 계열 후보를 지지하던 기존 공식 역시 깨졌다. 청년의 표심을 얻을 공약의 중요성이 더 커진 것이다. ◆10년 사이 다양해진 청년 공약 12일 취재팀이 각 후보의 청년 공약을 분석한 결과, 21대 대선에서는 국민연금 첫 보험료 지원, 최저임금 개편 등 다양한 분야의 청년 공약이 등장했다. 10년 전 청년 공약이 얼마나 많은 주택과 일자리를 마련할 것인지 제시하는 내용이었던 것과는 사뭇 다른 양상이다. 2012년 18대 대선 당시 더불어민주당 문재인 후보는 청년실업을 줄이기 위해 800만 비정규직 규모를 절반 수준으로 축소하겠다고 발표했다. 2016년 19대 대선 때 자유한국당 홍준표 후보는 청년과 신혼부부에게 100만호 주거지원하겠다는 공약을 내걸었다. 공약평가 자문단은 “20대 대선을 기점으로 청년 공약이 다변화했다. 청년 중 부동층이 늘어나며 이들의 표심이 중요해졌기 때문”이라며 “이번 대선에서도 다양한 소재의 청년 공약이 등장했다”고 분석했다. 민주당 이재명 후보는 6일 전세사기로 피해 입은 청년을 구제하겠다는 공약을 내놨다. 청년 주거지원 강화 방안 중 하나로 ‘전세사기특별법’을 개정해 피해자 구제를 확대하고, 가해자 처벌을 강화하겠다고 발표했다. 12일 선관위에 등록된 10대 공약에는 청년 언급이 빠진 채 ‘전세사기 걱정을 없앨 수 있는 보증제도 개선’이라고 나와있다. 자문단은 6일 발표를 기준으로 공약을 분석했다. 자문단은 “전세사기 피해자 구제 등 범죄 예방과 피해자 지원 제도를 다각도로 제시하고 있다”며 “청년들이 보다 안전한 환경에서 생활할 수 있도록 하는 공약”이라고 짚었다. 국민의힘 김문수 후보는 청년의 정책 참여를 강조했다. 청년 대표가 참여하는 2차 국민연금개혁을 추진하겠다고도 공약했다. 그는 2일 청년 정책 전달식에서 “각 부처에서 주요 결정 기구마다 자기 인구 비례 이상으로 참여할 수 있게 원칙을 세우겠다”고 말한 바 있다. 자문단은 청년이 정책 결정 과정에 참여토록 하는 것은 긍정적으로 평가했지만 연령별 비례대표제 방식만으로 해당 이익집단의 주장을 그만큼 반영한다는 것은 어렵다고 짚었다. 이어 단순 참여를 넘어서 실제 결정권한으로 이어져야 한다고 제언했다. 개혁신당 이준석 후보는 고졸청년, 대학중퇴자에게 주목했다. 이들에게 한국장학재단의 학자금 대출처럼 ‘든든출발자금’을 지원하겠다는 공약을 내세웠다. 대학 비진학 청년은 대학생이 받을 수 있는 정책 지원에서 소외되기 때문이라는 취지다. 자문단은 이를 좋은 정책으로 꼽으면서도 학자금 대출은 용도가 분명하지만 든든출발자금은 용도 제한이 없는 점을 우려했다. 한 자문위원은 “만약 가상자산이나 부동산 구매 등 투기 목적으로 쓰일 경우 이를 제재할 방안이 있을지 의문”이라고 지적했다. 또 다른 자문위원은 “‘고졸 이하 청년’이라는 명칭 자체가 낙인효과를 초래할 가능성이 있다”고 거들었다. 후보자들이 정책 대상인 청년을 세분화하면서 다양한 청년 공약이 나온 것으로 해석된다. 자문단은 “후보자가 다양한 계층을 고려해 맞춤형 지원 공약을 내놨기 때문”이라고 말했다. ◆“아동·청소년 vs 반값월세존 vs 연금개혁” 후보마다 내세운 공약도 달랐다. 민주당 이 후보는 청년뿐만 아니라 영·유아, 아동, 청소년 등을 고려한 정책도 내놨다. 국민의힘 김 후보는 대학가 원룸 주택을 반값에 공급하겠다고 발표했고, 개혁신당 이 후보는 재정을 분리하는 연금 구조개혁을 강조했다. 자문단은 전반적으로 재원 조달, 실행 방법 등 구체적인 내용이 빠져 있다고 평가했다. 반면 개혁신당 이 후보는 타 후보보다 구체적인 정책을 제시했다며 좋은 평가를 받았다. 민주당 이 후보는 경기도지사 때 도입했던 ‘경기도 영유아 발달지원 서비스’를 전국으로 확대하겠다고 밝혔다. 발달지연 영유아를 조기에 발견해 상담과 치료를 받을 수 있도록 하는 서비스다. 아동학대 예방, 아동 친화적 디지털 환경 조성 등 생애주기별 대상에 맞춘 복지 정책도 내놨다. 자문단은 “아동·청소년·청년을 잇는 생애주기별 연계 방안이 마련됐을 때 청년이 능동적인 주체로 성장할 수 있다”면서도 “실질적으로 아동 정책을 제외하면 공약 가짓수가 많지 않다”고 아쉬움을 표현했다. 국민의힘 김 후보는 청년 주거 안정을 위해 반값 월세존을 지정하겠다고 공약했다. 대학 주변 원룸촌을 반값 월세존으로 정해서 용적률과 건폐율을 완화하겠다는 내용이다. 이를 두고 ‘포퓰리즘 공약’이라는 비판도 나왔다. 자문단은 “앞으로 인구감소로 인해 20년 안에 대학 상당수가 없어질 수 있는데 그때 높은 용적률의 월세촌은 어떻게 할 것인지 의문”이라며 “지역별 특성을 잘 고려하지 않은 것 같다. 지역에선 기숙사에 자리가 있어도 안 들어간다”고 지적했다. 반면 예산이 거의 들지 않으면서 임대인과 월세청년에게 도움이 된다는 측면에서 이를 긍정적으로 평가하는 의견도 있었다. 현행 연금개혁이 청년세대에 불리하단 이야기가 나오는 상황에서 개혁신당 이 후보는 새로운 연금개혁안을 내놨다. 연금구조를 ‘구연금’과 ‘신연금’으로 나눠 재정을 분리하고, 개혁 이후 납입되는 모든 보험료를 신연금으로 관리하겠다는 내용이다. 신연금은 ‘낸 만큼 받는’ 확정기여형 구조를 도입해 세대 갈등 요소를 제거할 수 있다고 밝혔다. 이를 두고 자문단의 평가는 엇갈렸다. 한 자문위원은 “한국개발연구원(KDI)의 보고서를 읽어본 유일한 정치인”이라고 평가했다. 동시에 “신연금은 물가상승률을 고려했을 때 손해다. 낸 만큼 받기 위해 긴 시간 소득을 희생할 사람이 누가 있을지 걱정된다”는 의견과 “청년을 위해 신연금을 구성했지만 청년에게 이득이 되는 방향은 아니다”라는 비판도 나왔다. 이외에도 단기복무 군 간부의 인력을 확충할 병역 공약이 나온 것도 눈여겨볼 만하다는 평가도 있었다. ◆근본 개혁 피해 간 ‘지원 위주’ 공약 자문단은 구조개혁을 ‘정면돌파’한 공약이 없어 아쉽다고 평가했다. 청년이 겪는 문제 대부분은 사회구조를 바꿔야 해결할 수 있는데 공약 대부분이 시혜적인 지원성 공약이라는 것이다. 자문단은 “일자리는 대기업과 중소기업, 정규직과 비정규직 등 노동시장 이중구조와 맞닿아있는 경우가 많고, 주거 문제 역시 수도권 집중에서 비롯된다”며 “국민연금 기금 고갈 등 인구구조 변화에 따른 위기가 청년들이 직면한 가장 큰 난제다. 이 문제를 해결할 명확한 비전이 빠져 있다”고 지적했다. 민주당 이 후보는 자신의 대표 정책인 ‘기본소득’형 공약이 다수였다. 청년내일채움공제 시즌2라며 발표한 ‘청년미래적금’은 이 후보의 대표적인 현금성 지원 공약이다. 청년내일채움공제는 중소기업에서 오래 일한 청년에게 성과보상금 형태로 지원금을 지급하는 제도다. 이외에도 아동수당 지급 연령을 18세 미만으로 단계적으로 확대하거나, 청년의 국민연금 생애 첫 보험료를 국가가 지원하는 방안. 또 자발적 이직 청년에게 생애 1회 구직급여를 지급하는 등 소득보장체계를 구축하는 공약을 내세웠다. 국민의힘 김 후보 또한 자녀 보육수당 비과세를 자녀 수 비례로 확대하거나, 출생 즉시 아이 이름으로 ‘우리 아이 첫걸음 계좌’를 도입하는 등 지원 공약을 내놨다. 개혁신당 이 후보도 단기복무 간부에게 대학 또는 대학원 등록금을 전액 지원하는 등 정책을 발표했다. 지원성 공약은 지속 가능성이 떨어진다는 비판이 제기된다. 자문단은 “미국 트럼프 행정부의 ‘정부효율부(DOGE)’처럼 인구가 감소하는 시대에 공공과 민간 효율성을 높이는 것이 시대적 과제”라고 분석했다. 단순 지원에 그치다 보니 공약이 추후 미칠 영향을 고려하지 못했다는 평가도 나왔다. 한 자문위원은 “단기적인 효과뿐만 아니라 장기적인 관점에서 청년세대를 포괄해 전체 국민의 삶에 긍정적인 영향을 미칠 수 있는 정책을 설계해야 한다”고 방향을 제시했다.

1987년 민주화 이후 치러진 대통령 선거에 출마한 주요 대선 후보들의 핵심 공약은 시대에 따라 변해왔다. 이러한 흐름은 각 시기 한국 사회가 직면한 과제와 유권자들의 관심사를 반영하고, 정치 지도자들의 국정 운영 방향성을 보여주고 있다. 12일 세계일보는 민주화 이후 13대 대선부터 20대까지 15% 이상 득표한 주요 대선 후보 21명의 10대 공약 및 핵심 공약 187개와, 이번 21대 대선에 출마한 더불어민주당 이재명, 국민의힘 김문수, 개혁신당 이준석 후보의 10대 공약 30개까지 매니페스토 분석 모델 ‘매니페스토버타(manifestoBERTa)’를 활용해 전수 분석했다. 13대 대선 후보 김영삼 전 대통령, 14대 후보 김대중 전 대통령, 15대 후보 이인제 전 의원, 16대 후보 노무현 전 대통령은 공약집에 명시된 핵심 공약을 각각 7개, 4개, 2개, 4개만 제시해 총 217개의 공약의 텍스트 분석 작업을 진행했다. 정책 분야를 주제 영역과 카테고리로 분류한 확률값 상위 5위까지 집계했다. ◆민주화 이후 38년, 공약의 변천사 분석 결과, 1987년 13대 대선에서는 민주주의 가치와 복지 확대가 공약의 중심이었다. 27개의 핵심 공약 중 ‘민주주의 가치’와 ‘복지 확대’가 10회 언급되면서 공동 1위를 차지했다. 당시 선거에 출마한 노태우 전 대통령은 “6·29 선언의 착실한 실천으로 성숙한 민주한국을 구현한다”는 최우선 목표를 앞세웠고, 김영삼 전 대통령은 ‘인권보장과 고문근절’, 김대중 전 대통령은 인권위원회 설치를 약속했다. 1992년 14대 대선에는 직전 선거보다 국민적 정치 개혁 요구가 크게 증가했다. 노태우정부 말기 3당 합당 등 정치공작, 권력형 비리, 경제적 특혜 등 다양한 부패 의혹이 불거졌기 때문이다. 특히 정치권력과 재벌 간의 유착, 정치자금 문제 등이 사회적 논란이 되면서 후보들은 정치개혁을 핵심 공약으로 내세웠다. 김영삼 전 대통령은 당시 “깨끗한 정치구현을 위해 대통령이 앞장선다”는 약속을 1호 공약으로 제시했다. 1997년 외환위기 직후 치러진 15대 대선에서는 ‘경제 목표 설정’과 ‘과학기술·인프라 확충’이 강조됐다. 22개의 핵심 공약에서 ‘경제 목표 설정’과 ‘경제 성장 강화’가 11회 언급되며 가장 많은 카테고리 비중을 차지했다. 그해 선거에서 당선된 김대중 전 대통령은 최우선 과제로 “경제위기를 조속히 극복하고 2000년대 초반에 3만불 소득을 달성하여 세계 5강 경제에 진입할 수 있는 기반을 반드시 조성한다”고 약속했다. 2002년 16대 대선 1호 공약은 부패 척결의 메시지가 강했다. 김대중 전 대통령의 세 아들이 모두 권력형 비리에 구속되는 사건의 영향이 컸다. 이명박 전 대통령이 당선된 2007년 17대 대선에서는 ‘복지 확대’가 16회, ‘기업 지원 및 규제완화’가 15회 언급되면서 주요 후보자들이 일제히 같은 목소리를 냈다. ◆경제위기와 복지, 시대를 반영한 공약들 17대 대선 땐 경제·산업이 주요 주제로 지목됐다. 후보들은 경제성장률과 일자리 창출을 두고 숫자싸움을 벌였다. 이명박 당시 한나라당 후보는 경제성장 7%와 일자리 300만개 마련을 1호 공약으로 내세웠다. 정동영 당시 대통합민주신당 후보는 경제성장 6%와 일자리 250만개로 세계 경제 10위에 들겠다고 공약했다. 계층·집단은 18대 대선에 들어서 처음 주목받은 주제다. 박근혜 당시 새누리당 후보는 일자리 정책으로 비정규직 근로자에 조명하며 ‘좋은 일자리’를 늘리겠다고 발표했다. 문재인 당시 민주통합당 후보 역시 고용 양극화를 지목하며 비정규직·청년실업·여성일자리·노인에게 필요한 일자리 경제를 구축하겠다는 공약을 내놨다. 경제·산업은 18대에서도 중요한 주제로 등장했다. 박근혜 당시 후보는 ‘경제민주화’를 앞세워 표심을 얻었다. 그는 공정한 시장경제질서를 바로 세우면서 경제 약자를 보호해 경제민주화를 실현하겠다고 공약했다. 2017년은 박근혜 전 대통령의 탄핵으로 19대 조기 대선이 치러진 해다. 당시 외교·안보가 중요한 의제로 떠올랐다. 2016년 한반도 안보는 살얼음판을 걸었다. 북한은 개성공단을 폐쇄했고, 한국 정부는 경북 성주에 주한미군 사드(THAAD·고고도미사일방어체계)를 배치하겠다고 밝혔다. 민주당 문재인 당시 후보는 ‘민주주의와 평화’를 강조하면서 한반도 비핵화를 이끌겠다는 공약을 내놨다. 자유한국당 홍준표 후보는 북핵에 대비해 강력한 군대를 만들겠다며 안보 공약을 최우선 공약으로 발표했다. 20대 대선 땐 후보자들이 모두 ‘복지·삶의 질’에 집중했다. 선거를 치른 2022년은 2019년 말부터 시작된 코로나19로 사회가 몸살을 겪던 해다. 당시 연초에 발발한 우크라이나-러시아 전쟁으로 공급망이 무너지면서 인플레이션이 극심했다. 모든 후보는 코로나19 여파로 경제적 어려움을 겪는 국민을 위해 지원책 마련에 나섰다. 윤석열 당시 국민의힘 후보는 코로나19로 인한 손실을 재정으로 보상하겠다며 코로나 극복 긴급구조와 코로나 이후 충격을 완화할 방안을 내놨다. 이재명 당시 더불어민주당 후보는 코로나19 극복과 소상공인 피해 극복 등 대응 강화 방안을 1호 공약으로 내세웠다. ◆21대 대선, 여야 모두 ‘복지’와 ‘기업 지원’ 강조 6·3 대선의 주요 후보 3명의 10대 공약 카테고리를 살펴보면, 모두 ‘복지 확대’와 ‘기업 지원 및 규제 완화’를 중요시하는 공통점이 있었다. 민주당 이재명 후보의 공약 카테고리에서는 ‘복지 확대’가 5회로 가장 많이 언급됐고, ‘과학기술·인프라 확충’과 ‘평등사회 구현’이 4회로 그 뒤를 이었다. 국민의힘 김문수 후보의 10대 공약 카테고리에서도 ‘복지 확대’가 6회로 비중이 제일 높았으며, ‘기업 지원 및 규제 완화’와 ‘평등 사회 구현’ 정책이 4회 언급됐다. 그 다음으로는 경제 성장 촉진, 시장 규제, 과학기술·인프라 확충 순으로 빈도가 높았다. 개혁신당 이준석 후보의 정책 공약은 ‘복지 확대’와 ‘기업 지원 및 규제 완화’의 빈도수가 같았다. 모두 5회 언급됐다. 그의 1호 공약의 정책 분야인 정부 및 행정 효율성은 그다음 높은 빈도로 나타났다. 박범섭 중앙대 정치외교학과 교수는 이번 분석 결과에 대해 “현재 한국 경제 상황이 녹록지 않고, 과거 외환위기나 금융위기와 달리 시간이 지나도 해결 여부가 불확실한 상황이다. 대기업인 삼성전자도 반도체 산업에 어려움을 겪고 있을 정도로 산업구조나 경제구조 자체에 문제가 있다”고 분석했다.

“권위주의 정치인들은 책임을 물을 수 있는 문서를 남기고 싶어하지 않는다. 특히 민주주의가 후퇴하는 경우 그들은 매니페스토 공개에 더 소극적이 되는 경향이 나타난다.” 베를린 사회과학센터(WZB)의 폴라 레만(사진) 박사는 12일 세계일보와의 서면 인터뷰에서 선거 공약 분석의 중요성과 의미를 이같이 설명했다. WZB는 1979년부터 전 세계 170만개 이상의 선거공약 문서를 수집·분석해 정당의 정책 성향과 변화, 정치적 대표성 등을 연구하는 ‘매니페스토 프로젝트’를 주도하고 있다. 이 프로젝트의 공동 책임자인 레만 박사는 정치적 대표성, 선거, 민주주의 연구 분야의 전문가로 텍스트 분석을 활용해 정당의 입장과 정치적 대표성을 연구하고 있다. 그는 독일 포츠담대에서 공공정책을 전공했고, 독일 훔볼트대에서 박사 학위를 받았다. 그는 독일 베를린-브란덴부르크 과학 및 인문학 아카데미(BBAW)에서 베를린 디지털 인문학상, 미국 정치학회의 통계 소프트웨어상, 독일비대학 연구연합 라이프니츠협회에서 박사 논문상 등 학술 분야에서 다양한 수상 이력도 있다. 다음은 레만 박사와의 일문일답. -매니페스토 프로젝트가 시작된 배경은. “매니페스토 프로젝트는 1979년 처음 시작됐다. 프로젝트 창립자들은 정당 간 경쟁을 비교 연구할 수 있는 방법 중에서도 국가 간 시간의 흐름에 따른 비교 방법을 찾고 있었다. 비교 분석하기 위해서는 데이터가 필요했다. 그 결과 각 국가의 공약 내용을 분석하는 아이디어가 떠올랐다. 각국 공약은 쉽게 접근할 수 있었고, 내용 분석을 통해 역사를 거슬러 올라갈 수도 있다.” -공약 분석이 왜 중요한가. “공약은 정당이 다음 입법 기간 동안 계획하고 있는 내용을 포괄적으로 보여준다. 다양한 주제를 다루고 있으며, 정당에게 중요한 이슈가 무엇인지, 해당 이슈에 대해 정당이 어떤 입장을 취하는지 직접적인 표현으로 전달한다. 공약은 의회나 정부에서 정당의 행동을 부르는 이정표가 되기 때문이다.” -공약은 민주주의에 어떤 가치를 제공하나. “공약은 정치인이나 정당이 집권 기간 수행할 계획을 포함하고 있다. 이는 유권자들이 올바른 선택을 할 수 있도록 중요한 정보를 제공한다. 선거가 의미 있으려면 유권자는 정당의 정책에 대해 충분히 알고, 정책 제안에 근거해 결정을 내려야 한다. 즉, 공약은 유권자와 정당을 연결하는 중요한 매개체다. 유권자들은 정당이 공약에서 명시한 내용을 신중하게 받아들여야 한다.” -프로젝트 시작 후 공약에 변화가 있었나. “공약은 시간에 따라 변화해왔다. 인터넷이 등장하기 전에는 공약을 유권자에게 전달하려면 인쇄해야 했지만, 이제는 훨씬 더 쉽게 배포할 수 있다. 공약의 길이도 더 길어졌다. 형식과 접근 방식은 달라졌지만, 공약의 근본적인 목적은 변하지 않았다.”

세계일보 매니페스토취재팀과 한국정당학회는 대통령 직선제를 도입한 첫 대선인 1987년부터 2022년 대선까지 총 8번의 대선에서 15% 이상의 득표율을 얻은 후보 21명의 공약집을 찾아 10대 공약 및 주요 공약을 분석했다. 제21대 대선 주요 정당 후보 3명(더불어민주당 이재명, 국민의힘 김문수, 개혁신당 이준석 후보)의 10대 공약까지 포함해 중앙선거관리위원회에 공약을 제출하거나 후보자가 직접 공표한 총 217개 공약의 정책 분야를 ‘매니페스토버타(ManifestoBERTa)’ 모델로 분류했다. 이번 분석에 사용된 매니페스토버타는 인공지능(AI) 자연어처리 모델인 BERT 계열의 사전학습 언어모델을 정당의 매니페스토 분석에 특화시켜 개발한 모델이다. 이 모델은 1979년부터 현재까지 독일에서 정치 비교 연구를 진행하고 있는 ‘매니페스토 프로젝트(manifesto-project.wzb.eu)’에서 한국을 포함한 전 세계 60개국 이상, 1000여개 정당에서 1945년 이후 발표한 공약 170만개 이상의 정치문장을 학습해 구축했다. 취재팀은 대선 공약의 문장 주변의 맥락까지 고려하는 버전(Context Model 56Topics)을 프로그래밍 언어 파이썬(Python)으로 직접 코딩해 분석의 정확도를 높였다. 매니페스토버타 공약 분류 기능을 파이썬 코드로 작성하고 최적화했다. 개발된 시스템에 공약 텍스트를 입력하면, 각 정책 분야에 대한 관련성을 적합도(%)로 제공된다. 예를 들어 20대 대선 당시 국민의힘 윤석열 후보의 공약집에 명시된 4호 공약 ‘스마트하고 공정하게 봉사하는 디지털 플랫폼 정부 구현과 대통령실 개혁’의 전문을 코드에 입력하면, 정부 혁신 및 효율 증대(87.35%), 과학기술·인프라 확충(8.22%), 민주주의 가치(3.27%), 헌법 개정(0.23%) 식으로 순위가 매겨진다. 이는 공약집에 언급된 “원사이트 토털서비스 구축, 빅데이터·AI 기반의 선제적 문제 해결, 투명한 정책 설계”를 통해 행정의 효율성을 개선하려는 목표가 반영된 결과다.

제21대 대선에 출사표를 낸 주요 정당 후보자들의 1호 공약은 ‘경제·산업’ 분야 비중이 가장 높은 것으로 조사됐다. 이는 2012년 18대 대선 이후 13년 만으로, 미국발 통상위기 등 악화된 경제 여건 등에 따라 대선의 시대정신이 대선회한 것으로 해석된다. 12일 세계일보가 한국정당학회와 함께 13∼20대 대선에서 15% 이상 득표한 후보 21명의 10대 공약과 6·3 대선 여론조사 상위 후보 3명의 10대 공약 등 총 217개(일부 미제출 포함) 공약 중 1호 공약 24개를 텍스트 분석한 결과 이 같이 나타났다. 매니페스토 분석 모델인 ‘매니페스토버타’를 활용해 주요 후보들의 1호 공약을 7개 주제영역과 56개 세부 카테고리로 분류한 결과, 이번 대선에 출마한 더불어민주당 이재명 후보의 1호 공약의 정책분야는 ‘기업 지원·규제 완화(57%)’가 가장 높았다. 국민의힘 김문수 후보의 1호 공약도 ‘기업 지원·규제 완화(91%)’로 집중됐다. 개혁신당 이준석 후보는 정치·행정 분야를 앞세워 ‘정부 혁신·효율증대(98%)’가 가장 높은 것으로 나타났다. 이는 코로나19 팬데믹(세계적 대유행) 상황에서 치러진 20대 대선에서 두드러진 ‘복지 확대’ 기조가 확연히 줄어들고 경제·산업 분야로 3년 만에 정책이 변화한 것으로 해석된다. 민주당 이 후보는 이날 “인공지능 등 신산업 집중육성을 통해 성장기반을 구축하겠다”는 1호 공약을 포함한 10대 공약을 중앙선거관리위원회에 제출했다고 밝혔다. 국민의힘 김 후보는 ‘자유주도 성장, 기업하기 좋은 나라’를 모토로 기업 친화 정책을 내세웠다. 개혁신당 이 후보는 ‘대통령 힘 빼고 일 잘하는 정부 만든다’는 캐치프레이즈를 앞세워 19개 정부 부처를 13개로 통폐합하는 효율적인 정부를 강조했다. 13대 대선 이후 주요 후보들의 1호 공약을 분석한 결과, 김영삼 전 대통령의 문민정부가 출범한 14대 대선 당시에는 ‘정치·행정’이 시대정신으로 부상했고, 김대중 전 대통령이 당선됐던 15대 대선에서는 ‘민주·인권’, ‘경제·산업’과 함께 ‘복지·삶의 질’이 처음으로 주요 비중으로 제시됐다. 이어 노무현 전 대통령이 당선된 16대 대선에서는 지방분권과 정부 역할론이 강조되면서 ‘정치·행정’이 최대 화두로 부상했다. 첫 경제인 출신 대통령인 이명박 전 대통령이 당선된 17대 대선에선 ‘경제·산업’이 시대정신 공약으로 분석됐다. 문재인 전 대통령이 당선된 19대 대선에서는 당시 중국과 사드(THAAD·고고도미사일방어체계) 배치를 둘러싼 마찰로 인해 1호 공약의 주제영역은 ‘외교·안보’가 두드러졌다. 김은경 건국대 정치외교학과 교수는 “각 후보들의 공약은 국민의 정책적 요구에 정치권이 반응한 결과”라며 “1호 공약은 당시의 시대정신이 반영돼 결정된다”고 말했다.