‘누가 사회를 지배하는가’라는 질문은 호기심을 넘어 한 국가의 민주주의가 실질적으로 어떻게 작동하는지를 가늠하는 잣대다. 다양한 주장이 있으나 학계의 시각은 크게 두 갈래로 나뉜다. 하나는 핵심 자원과 권력이 소수 집단에 집중되어 정책 전반을 좌우한다는 엘리트이론이고, 다른 하나는 다양한 이해집단이 경쟁하며 권력이 분산된다는 다원주의 이론이다. 겉으로 보면 한국 사회는 다원주의에 가까워 보인다. 선거는 치열하고, 언론과 시민단체도 활발히 목소리를 낸다. 정책을 둘러싼 논쟁도 끊이지 않는다. 하지만 이런 모습만으로 권력의 작동 방식을 모두 설명할 수 있을까. 정치학자 바크라흐와 버래츠는 이 질문에 대해 흥미로운 시각을 제시했다. 이들이 말한 ‘무의사결정’(Non-decision making)이란 중요한 문제가 아예 논의 테이블에 오르지 못하는 현상을 뜻하며, 권력의 두 얼굴을 직시할 것을 요구한다. 표면적 얼굴이 공론장에서 벌어지는 투명한 경쟁과 협상이라면, 잠재적 얼굴은 특정 의제가 아예 정책화되지 못하도록 원천 봉쇄하는 보이지 않는 힘이다. 다시 말해, 기득권의 이해관계에 반하는 어떤 문제는 결정되지 않는 것이 아니라, 처음부터 선택지에서 제외된다. 부동산 정책을 떠올려 보자. 주거 불안과 자산 격차는 많은 시민에게 직접적인 고통을 주는 문제다. 그런데도 토지 소유 구조나 자산 축적 방식 자체를 바꾸는 근본적인 대안은 정책 논의의 중심에 서지 못해 왔다. 한국의 부동산 보유세 실효세율(약 0.16%)은 경제협력개발기구(OECD) 평균(약 0.5%)에 비해 낮은 수준이지만, 이를 조정하자는 논의는 종종 세금 폭탄이나 사유재산 침해라는 프레임에 가로막힌다. 대형 건설사, 금융 자본, 부동산 소유층의 이해관계는 시장 안정이라는 보편적 가치와 결합하여 개발이익 환수나 토지 소유 집중 규제 같은 근본적 논의를 비현실적인 것으로 치부하게 만들며, 결국 시민들은 대출 규제나 공급 확대 같은 제한된 선택지만을 강요받는다. 언론 문제도 비슷하다. 언론의 신뢰도 하락과 선정성 경쟁은 해마다 반복해서 지적된다. 그러나 광고 중심의 수익 구조나 대기업 광고 의존 문제를 근본적으로 바꾸자는 논의는 정책의 중심으로 잘 올라오지 않는다. 전체 매출의 상당 부분을 대기업 광고에 의존하는 언론 생태계 구조 속에서, 광고주의 이해관계를 건드리는 구조적 개혁안을 논의하는 것 자체가 어려운 것이다. 언론사의 편집권 독립이나 지배구조 개편을 핵심으로 한 법안이 오랫동안 국회를 넘지 못한 이유도 여기에 있다. 이 과정에서 권력은 노골적인 압력을 행사하기보다 현실적으로 어려운 문제라는 인식을 굳히는 방식으로 기존 질서를 유지한다. 무의사결정은 단순한 정책 실패가 아니다. 무엇이 문제인지, 어떤 해법이 가능한지를 미리 정해 버리는 보이지 않는 권력이 정책 과정에 작동하는 방식이다. 그건 원래 안 되는 일이라는 사회적 통념이 반복될수록, 시민들은 다른 가능성을 상상하기 어렵게 된다. 한국 민주주의의 한계는 시민이 참여하지 않아서라기보다, 참여하더라도 논의할 수 있는 의제의 폭이 이미 제한되어 있다는 데 있다. 결국, 민주주의의 성숙도를 따질 때는 무엇이 결정되었는지만 볼 것이 아니라 무엇이 애초에 선택지에 오르지 못했는지도 함께 물어야 한다. 겉으로는 치열한 다원주의적 경쟁이 벌어지는 듯 보이지만, 그 이면에서 잠재적 권력이 어떤 문제들을 조용히 배제하고 있는지 날카롭게 감시해야 하는 이유다. 오철호 숭실대 교수·행정학

태어나서 죽을 때까지, 아침에 눈을 떠 잠자리에 들 때까지 우리의 삶에 가장 큰 영향을 미치는 것은 무엇일까. 단연 정부 정책이다. 주거, 복지, 교육과 안전까지 삶의 거의 모든 영역이 정책의 결과물이다. 문제는 정책이 늘어나고 복잡해질수록 국민의 삶이 반드시 나아지는 것은 아니라는 데 있다. 오히려 정책이 많아질수록 서로 충돌하고 엇갈리는 장면이 반복되며, 이때부터 행정에 대한 신뢰는 흔들리기 시작한다. 현장에서 자주 목격되는 혼선과 엇박자 행정은 우연이 아니다. 이는 정책모순이 구조적으로 누적된 결과다. 개별 정책이 나쁘지 않음에도 불구하고, 서로 다른 목표와 기준이 한꺼번에 작동하면서 정책 전체의 효과를 갉아먹는다. 국민이 느끼는 피로감은 이 지점에서 커지고, 정책에 대한 냉소는 자연스럽게 따라온다. 정책모순은 종종 단일 정책 내부에서 발생한다. 문재인정부가 추진한 2050 탄소중립 정책이 대표적이다. 석탄과 원전 비중을 줄이고 재생에너지를 확대하는 동시에, 전기요금 인상은 억제하겠다는 목표가 함께 설정됐다. 에너지 전환이 발전 단가 상승을 수반한다는 점은 예견된 사실이었지만, 요금 통제로 이를 흡수하려다 한국전력의 대규모 적자가 누적됐다. 친환경 전환과 요금 안정이라는 두 목표가 하나의 정책 틀 안에서 충돌하며 모순을 드러낸 것이다. 정책 간 조정 실패로 인한 모순도 적지 않다. 정부가 추진하고 있는 주택 가격 안정을 위한 대출 규제 강화는 시장 과열을 진정시키는 효과가 있지만, 동시에 청년과 무주택 서민의 내 집 마련 기회를 좁힌다는 부작용도 있다. 주거 안정을 목표로 한 정책과 가격 억제 정책이 같은 시간대에 작동하면서 정책 효과는 반감되고, 현장에서는 혼란이 커질 수밖에 없다. 개별 정책의 취지가 타당하더라도, 큰 그림 속에서 조율되지 않으면 정책은 쉽게 누더기가 된다. 이 같은 정책모순이 반복되는 이유는 분명하다. 단기 성과를 중시하는 정치·행정 환경은 정책의 장기적 일관성을 약화시킨다. 각 부처는 자신의 소관과 성과를 우선시하고, 조정은 비용과 책임을 동반하기 때문에 자연스럽게 회피된다. 여기에 예산 제약과 법·제도의 경직성, 이해관계자의 압력이 더해지면 정책 충돌은 예외가 아니라 구조가 된다. 특히 정책 실패에 대한 책임이 명확하지 않은 행정문화는 협력을 가로막고, 정책 학습과 개선 기회마저 차단한다. 정책모순을 줄이기 위해 가장 먼저 필요한 것은 목표의 명확화와 우선순위 설정이다. 모든 가치를 동시에 만족시킬 수 있다는 환상에서 벗어나야 한다. 중요한 정책일수록 설계 초기 단계에서 정책 간 영향을 종합적으로 점검하는 정책 시뮬레이션을 강화하고, 감당할 수 없는 목표 조합은 과감히 조정해야 한다. 부처 간 협의 역시 형식에 그쳐서는 안 된다. 조정 권한과 책임이 분명한 협의 구조를 통해 정책 충돌을 사전에 관리할 필요가 있다. 시행 후에는 지속적인 모니터링과 피드백을 통해 환경 변화에 맞게 정책을 수정하는 유연성도 회복해야 한다. 정책모순은 어느 사회에서나 존재한다. 중요한 것은 이를 방치하느냐, 관리하느냐다. 성숙한 정부의 역량은 더 많은 정책을 내놓는 데서 드러나지 않는다. 서로 충돌하지 않도록 정책을 설계하고, 속도를 조절하며, 일관된 방향을 유지하는 데서 드러난다. 정부에 대한 국민의 신뢰를 회복하는 길은 분명하다. 정책의 양이 아니라 질, 속도가 아니라 조정 능력에 답이 있다. 오철호 숭실대 교수·행정학

현대 행정에서 정책 결정은 단순한 기술적 문제를 넘어선다. 같은 사안을 두고도 담당자의 학문적 배경, 가치관, 세계관에 따라 인식과 해석이 달라지고, 제시되는 정책 대안 또한 상이하다. 문제는 이 같은 차이가 때로는 정부 내부의 권한 충돌로 이어지고, 정책의 합리성을 해치는 원인이 된다는 점이다. 영국의 과학자이자 소설가 찰스 스노는 1959년 ‘두 문화(The Two Cultures)’ 강연에서 이러한 소통 단절을 간파했다. 그는 인문학과 자연과학 사이의 몰이해와 의사소통 부재가 당시 영국 사회의 지적 위기를 초래했다고 지적했다. 스노가 제기한 문제는 반세기가 지난 오늘날, 특히 과학기술정책 영역에서 여전히 유효하다. 2023년 정부의 의대 정원 확대 논의 과정에서 의료계와 행정부 간의 갈등은 대표적 사례다. 정부는 지역의료 불균형 해소를 위해 정원 확대를 추진했지만, 의료계는 인력 수급 방식과 질 관리 문제를 이유로 강하게 반발했다. 이 과정에서 보건복지부, 과학기술정보통신부, 교육부 등 관련 부처 간의 견해차도 명확히 드러났다. 이견의 상당 부분은 단순한 이해관계를 넘어 과학적 합리성과 사회적 타당성 그리고 행정 현실 간의 충돌에서 비롯된 것이다. 이는 이공계 출신 전문가와 사회과학적 훈련을 받은 정책 담당자 간의 시각 차이로도 해석할 수 있다. 인사혁신처의 ‘2025 공공부문 균형인사 연차보고서’에 따르면 중앙부처 4급 이상 공무원 중 이공계 출신 비율은 37% 정도이며, 대부분은 여전히 행정학, 법학 등 인문사회계열 출신이다. 반면, 과학기술 정책은 점점 더 고도화된 기술 이해와 전문성을 요구하고 있다. 기술과 정책 간의 해석 차이가 벌어질수록 현장의 실행력은 약화하고 국민 신뢰는 흔들린다. 이런 구조적 문제는 최근 정부가 추진하는 인공지능(AI) 강국 전략에서도 유사하게 나타날 수 있다. AI는 그 자체로 기술 집약적인 영역이지만, 개인정보 보호, 알고리즘의 윤리성, 노동시장 변화 등 다층적 사회 문제가 복잡하게 얽혀 있다. 예컨대, 2024년 2월에 정부가 발표한 ‘AI 윤리영향평가 프레임워크’는 기술 발전과 인권 보장을 동시에 꾀한다는 점에서 긍정적 평가를 받았지만, 실제 정책 실행 과정에서 기술 전문가와 공무원 간의 해석 차이로 인한 혼선 발생도 무시할 수 없다. 기술 중심적 이공계 전문가의 규제 완화와 사회과학 기반 공무원들의 규범적 성찰이 균형을 이루지 못한다면 과학기술정책은 단기 성과 중심의 홍보 전략에 머무를 가능성이 높다. 이제는 두 문화를 넘어서야 할 때다. 인문학적 감수성과 과학 기술적 전문성을 아우르는 인재의 양성이 절실하다. 단순한 부처 간 협의나 외부 자문 방식으로는 한계가 있다. 기술과 윤리, 데이터와 가치가 유기적으로 결합한 융합적 정책 설계가 필요하다. 이를 위해선 공무원 양성 체계 또한 개방성과 다양성을 갖춘 방향으로 전환되어야 한다. 특히 융합형 교육 훈련 과정 도입, 정책 실무에서의 다학제 협업 구조 정착 등이 구체적 대안이 될 수 있다. 다전공 또는 이중 전공 인재의 적극적인 실무 활용도 의미 있는 실험이 될 수 있다. AI 시대의 정부는 기술만으로 완성되지 않는다. 인간과 기술이 공존하는 정책, 과학과 인문이 결합된 통찰이 미래 행정의 핵심 경쟁력이 될 것이다. 한국 행정에서 스노의 경고는 여전히 현재진행형의 문제다. 오철호 숭실대 교수·행정학

행정안전부가 또다시 변화를 예고했다. 지난 정부에서 신설된 디지털정부혁신실을 인공지능정부실로 개편하겠다는 것이다. 지난 5일 윤호중 장관이 밝힌 부처 개편 방향은 단순한 조직 조정 이상의 의미를 담고 있다. 인공지능(AI) 정부 전환은 기술의 문제가 아니라 정부라는 조직 전체의 작동 방식을 바꾸는 문제이기 때문이다. 정권이 바뀔 때마다 국정과제에 맞춘 조직 개편이 반복돼 온 우리 행정 현실에서 이번에도 같은 길을 답습할지 지켜볼 대목이다. AI 정부는 대국민 서비스 창구에 챗봇을 설치하거나 문서를 자동 분류한다고 완성되는 것은 아니다. 진짜 혁신은 백오피스, 즉 정책이 기획되고 집행되는 정부의 내부에서 일어나야 한다. 조직문화와 일하는 방식이 변하지 않으면 아무리 화려한 기술을 덧씌워도 산업화시대 관료제의 한계를 벗어나지 못한다. 결국 디지털 껍데기만 덮은 아날로그 정부로 남게 된다. 역대 정부의 혁신이 한정된 성과에 그친 이유도 여기에 있다. 기술 중심의 행정 혁신은 반복됐지만, 절차와 규정 중심의 관료문화를 깨지 못했다. AI 정부 전환이 과거의 실패를 반복하지 않으려면 기술보다 사람과 조직의 변화가 먼저여야 한다. 이번 행안부 개편에 포함된 참여혁신국 신설이 그 출발점이 되기를 기대한다. 기술이 성과로 이어지지 않는 사례는 산업계에서도 많다. 이른바 생산성 역설로 알려진 현상으로, 1980년대 컴퓨터가 급속히 보급됐지만 2000년대에 들어서야 정보기술이 실질적 성과를 냈다. 단순히 컴퓨터의 도입이 아니라, 일하는 방식과 조직구조를 IT 환경에 맞도록 바꾸면서 기업들이 성과를 냈기 때문이다. 정부도 마찬가지다. AI 기술을 도입했다고 갑자기 AI 정부가 되는 것은 아니다. 과거 전자정부의 명성을 이어가고 싶다면, 일하는 방식과 조직문화의 혁신이 핵심이 돼야 한다. 부처별 칸막이를 없애고 정부 전체가 하나의 유기체(Whole-of-Government)처럼 움직이도록 재설계해야 한다. 이를 위해 부처 간 데이터 표준화를 서두르고, 협업 우선 원칙을 세워 각 부처의 핵심성과지표(KPI)에 협업 지표를 반영하여 인센티브를 주도록 성과 평가를 개선해야 한다. 에스토니아의 ‘단 한 번만(Once Only)’ 원칙은 시민이 한 번 제출한 정보를 다른 기관이 재사용하도록 의무화한 제도다. 이는 기관 간 협업을 법적으로 강제한 것으로, 우리가 벤치마킹할 만하다. 기술보다 협업과 제도 설계가 혁신의 본질임을 보여주는 사례다. 조직문화도 바뀌어야 한다. AI 시대의 정부는 실험과 학습이 가능한 조직이어야 한다. 싱가포르는 ‘실험 우선(Experimentation First)’ 정책을 도입해 공무원의 파일럿(Pilot) 시도를 장려하고 실패를 불이익이 아닌 학습의 기회로 본다. 최대 자유는 최대 책임이라는 넷플릭스의 원칙도 공공조직에 적용할 수 있다. 자율과 책임이 함께할 때 창의적 행정이 가능하다. AI 정부의 출발점은 기술이 아니라 사람과 조직이며, 그 성공은 사고방식의 변화에 달려 있다. 자기 조직의 화석화된 문화와 경직된 일하는 방식조차 바꾸지 못하는 정부는 어떤 첨단기술을 도입해도 혁신할 수 없다. 윤 장관이 강조한 ‘참여·연대·혁신’의 가치가 구호로 끝나지 않으려면, 정부 스스로 AI 시대에 맞는 일하는 철학을 세워야 한다. 오철호 숭실대 교수·행정학

지난 5월 30일, 일론 머스크가 정부효율부(DOGE, Department of Government Efficiency) 수장직에서 물러났다. 머스크가 내세운 목표는 명확했다. 공무원 인력 감축과 예산 절감을 통해 미국 정부의 재정 적자 축소였다. 트럼프 대통령 역시 공공 부문 구조조정과 규제 철폐를 통해 연방정부 지출을 30% 감축하겠다는 강력한 의지를 거듭 천명했다. 이런 행정개혁 기조는 미국 행정사에서 낯설지 않다. 20세기 초 이후 미국의 행정개혁은 언제나 효율성 제고라는 기치 아래 추진됐다. 제로베이스 예산제도, 성과관리, 행정개혁위원회의 반복된 출범 등은 인력과 재정의 효율적 관리라는 동일한 목표로 수렴되었다. 만약 트럼프 2기의 개혁에 특별함이 있다면 그것은 개혁의 방향이 아니라 방식이다. 즉 추진 과정에서 나타나는 급진성과 일방성, 그리고 이념적 성격이 기존과의 차별성을 드러낸다. DOGE는 출범 초기 2조달러 절감을 공언했으나, 이후 목표액은 1조달러, 다시 1500억달러로 줄어들었다. 2025년 4월에는 연방기관의 인력 감축과 계약 종료를 통해 1600억달러 절감을 달성했다고 주장했으나, 이코노미스트 인텔리전스 유닛(EIU)은 이를 550억달러 수준으로 평가하며 신뢰성에 의문을 제기했다. CBS뉴스 역시 재무부 일일제표 분석을 통해 실제 확인 가능한 절감액은 60억달러에도 못 미친다고 보도했다. 규제 철폐 역시 올해 9월, 5조달러 지출 삭감이라는 청사진을 내놓았지만 구체적 성과는 아직 가시화되지 않았다. 이러한 평가가 보여주듯, 트럼프 2기의 행정개혁은 성과보다 수사에 가까운 면모가 강하다. 특히 메디케어·메디케이드, 사회보장연금, 군인 급여 등 핵심 복지 프로그램은 사실상 손도 대지 못했다. 대신 연방 공무원 해고와 사업 축소 등 단기적 절감 효과에 집중함으로써 대증요법적 개혁이라는 비판을 면하기 어렵다. 문제의 핵심은 빈곤한 개혁 철학과 전략에 있다. 출발부터 치밀한 준비보다는 강력한 의지와 조급함이 앞섰고, 머스크 개인에게 과도하게 의존했다. 또한 정부는 본질적으로 비효율적이다는 확증편향은 개혁 추진 과정에서 협의의 실종과 불필요한 반발을 초래했다. 청사진의 부재와 책임소재의 불분명함은 행정개혁이 구조적 변화를 넘어 사회적 신뢰를 확보하기 어렵게 만들었다. 단순히 효율성만을 추구하는 행정개혁 시대는 지났다. 공공행정학자 드와이트 왈도가 지적했듯, ‘효율성은 행정의 유일한 가치가 될 수 없다. 민주적 정당성과 공익은 종종 효율성과 충돌하며, 정부는 그 균형을 지켜야 한다’는 교훈을 되새겨야 한다. 디지털 전환과 사회적 불평등 심화라는 복합적 도전 앞에서 정부가 존재해야 하는 이유, 그리고 그 형태는 효율성을 넘어 포용성과 적응성을 포함해야 한다. 효율성은 여전히 중요한 원칙이지만 그것이 개혁의 전부가 될 수는 없다. 트럼프 2기 행정개혁의 과정은 우리에게도 시사하는 바가 크다. 한국의 행정개혁이 동일한 궤적을 밟을 필요는 없으나, 강력한 추진력과 정치적 결단력은 참고할 만하다. 그러나 그것이 사회적 갈등을 심화시키지 않으려면 정교한 밑그림과 충분한 협의, 그리고 합의의 정치가 뒷받침되어야 한다. 효율성의 덫을 넘어서는 행정개혁만이 장기적으로 지속할 수 있는 성과를 낳을 수 있기 때문이다. 오철호 숭실대 교수·행정학

정보통신기술의 비약적인 발전은 우리에게 전례 없는 편리함을 제공하고 있다. 스마트폰 하나로 금융 거래, 쇼핑, 문화생활까지 손쉽게 할 수 있으며 인공지능(AI)과 사물인터넷(IoT)은 우리의 일상을 더 효율적이고 윤택하게 만들고 있다. 그러나 급속한 기술 발전의 이면에는 큰 역설이 존재한다. 기술이 제공하는 편리함이 사회의 근간인 신뢰를 위협하고 있으며, 그 중심에 개인정보 보호 문제가 있다. 정보화 사회의 신뢰가 흔들리고 있음은 여러 곳에서 감지된다. 미국 정부효율부가 국세청의 미국민 개인정보에 접근하려는 시도를 법원이 불허한 사례는 정부조차도 개인의 프라이버시를 침해할 수 없다는 점을 다시 한 번 상기시켰다. 또한 중국의 인터넷 서비스 기업들이 자국 외 국가들의 개인정보를 은밀히 수집하고 있다는 비판은 더 이상 간과할 수 없는 문제로 대두되었다. 미국의 바이든 행정부가 틱톡을 폐쇄하며 개인정보 보호와 국가 안보의 경계를 분명히 한 것처럼 개인정보 보호는 그 어떤 문제와도 분리할 수 없는 현실적 과제가 되어버렸다. 그렇다면 왜 많은 기업과 정부가 개인정보 수집에 집착하는 것일까? 데이터는 21세기의 원유라는 말처럼 방대한 데이터는 중요한 자산으로 인식된다. 기업들은 이를 통해 맞춤형 서비스를 제공하고 새로운 비즈니스 모델을 창출한다고 주장한다. 그러나 나도 모르게 수집된 정보가 개인의 자유와 권리를 위협하고 제약하는 수단이 될 수 있다면 과연 얼마나 많은 사람이 편리함을 위해 자신의 권리를 희생할 수 있을지 답은 뻔하다. 그동안 우리가 사생활 침해에 대해 너무 안일하게 대처하고 있지 않았는지 자문해 보아야 한다. AI 기술의 급격한 발전은 개인정보 침해와 감시의 위험성을 더욱 심화시키고 있다. 조지 오웰의 1984에서 묘사된 빅 브러더나 미셸 푸코의 파놉티콘 개념을 굳이 언급하지 않더라도 이미 초소형 드론과 폐쇄회로(CC)TV 데이터의 오남용 가능성은 현실적인 위협으로 다가왔다. 최근 연이은 대규모 개인정보 유출 사고들은 이러한 우려가 단순한 기우가 아님을 증명해 준다. SKT 해킹, KT의 무단 소액결제 사건, 롯데카드의 해킹 등은 디지털 사회가 안고 있는 구조적 문제를 적나라하게 드러내며 정보 보호의 중요성을 더욱 절실하게 느끼게 한다. 그렇다고 해서 디지털 시대의 편리함을 포기하고 아날로그 시대로 회귀할 수는 없다. 디지털 기술이 제공하는 혜택을 포기할 수 없다면 남은 선택은 정보 보호에 대한 사회적 공감대를 형성하고, 이를 위한 강력하고 효과적인 보호 체계를 구축하는 것이다. 정부는 대규모 정보 유출 사건 후 여러 대책을 논의하고 있지만, 소 잃고 외양간 고치는 격이다. 개인 차원에서의 보안 강화, 기업 차원의 보안 투자만으로는 한계가 있다. 정부는 국가적 차원에서 AI를 활용한 능동적 방어 시스템을 마련하고, 기업이 보안을 소홀히 하거나 해킹 사고를 은폐하려 할 경우 강력한 처벌을 할 수 있는 법적 규제를 신속히 마련해야 한다. 또한 공공 데이터의 개방과 활용을 독려하기 전에 개인정보 보호를 위한 충분하고 적절한 조치가 선행되어야 한다. 편리하고 빠른 서비스에 현혹되어 더 중요한 안전하고 믿을 수 있는 서비스를 놓치는 어리석음을 범해서는 안 된다. 과연 우리 정부는 국민의 불안을 해소하고 있다고 장담할 수 있을지 스스로 물어보기를 바란다. 오철호 숭실대 교수·행정학

불현듯 노무현정부 시절, 대대적인 정부 혁신 드라이브를 걸었던 기억이 떠오른다. 당시 전자정부의 본격 추진과 지방분권 강화가 시도되었고, 다른 한편으로 감사원이 정부 정책을 평가할 수 있을지에 대한 논의가 진행됐다. 그러나 초기 논의는 순탄치 않았다. 체계적인 정책 평가의 법제화 작업이 진행 중이었고, 기존 평가 제도와의 차별성, 감사원의 정책 평가 역량 문제 등이 얽혀 생산적인 진전이 쉽지 않았기 때문이다. 우여곡절 끝에 2003년 정책감사라는 기능이 도입되면서 감사원은 굵직한 정부 정책을 평가·점검하는 역할을 수행해 왔다. 최근 정책감사 폐지를 둘러싼 논의에서 표면적으로 제시되는 이유는 크게 두 가지다. 하나는 정치적 오남용 가능성, 다른 하나는 공무원의 적극적 행정에 방해가 된다는 점이다. 그러나 이러한 진단이 문제의 본질을 제대로 짚었는지, 혹시 놓친 것은 없는지 들여다볼 필요가 있다. 진단이 잘못되면 처방 역시 빗나가기 마련이다. 정치적 오남용의 경우, 정책감사 제도 자체보다는 운영 과정에서 나타나는 문제가 더 본질적이다. 제도의 취지를 살리기보다 정치적 고려와 판단으로 활용되는 경향이 있다는 점에서, 이는 제도를 운용하는 사람의 문제로 귀결된다. 정권 교체 후 전임 정부의 핵심 사업이 감사 대상이 되면서 그 결과가 의심받는 것은 어쩌면 당연하다. 감사 대상과 방식이 정치적 고려에 좌우될 때, 정책감사는 정치 심판으로 변질되기 쉽고 그 중심에는 제도를 다른 의도로 이용하려는 사람이 있음을 간과해서는 안 된다. 무엇보다도 제도의 폐지와 함께 그 취지까지 사라지는 것은 별개의 문제라는데 주목해야 한다. 정책감사의 목적, 즉 정책 실패의 원인을 분석하고 정책 학습으로 연결하려는 기능을 어느 기관에서든 이어갈 방안을 마련해야 한다. 차제에 국가 주요 정책의 기획 단계부터 입안, 집행, 평가, 전 과정에 참여하여 점검하는 심층 평가를 도입한다면, 현행 지표 중심 평가와 달리 정책 전 과정을 종합적으로 검토하고 질적 분석까지 수행할 수 있다. 한두 정책이라도 시범적으로 도입해 운영 경험을 축적한다면 사후적 평가의 한계를 보완할 수 있을 것이다. 공무원의 소극적 행정 역시 단순히 정책감사라는 제도 탓으로 돌리기 어렵다. 책임 회피와 보신주의는 근대 관료제가 형성된 이후 대부분 국가가 경험한 관료제적 병리 현상이다. 다만 정책감사를 통해 전임 정부의 정책 참여자가 불이익을 겪게 된다면 복지부동이 더욱 굳어질 수 있다. 그렇다고 이 문제를 제도 폐지로 해결하려는 접근은 근본적이지 않다. 상명하복과 수동적·폐쇄적 관료 문화를 그대로 둔 채, 개별 공무원에게 혁신과 적극적 행정을 기대하는 것은 희망 고문과 다름없다. 정책감사 제도의 축소·조정과 동시에 관료 조직 문화 전반을 혁신하고 정책 실패에서 학습할 수 있는 체계를 마련하는 것이 더 중요하다. 제도는 시대 변화에 따라 폐지와 진화가 반복된다. 정책감사 폐지는 단순히 하나의 제도를 없애는 문제가 아니다. 정치적 판단으로 정책감사를 폐지하더라도 제도의 근본 취지는 살려야 한다. 정책 전 과정을 깊이 있게 파고드는 심층 평가와 같은 장치를 통해 개선점을 도출하고 가치 있는 정책 정보로 활용하는 후속 조치가 필요하다. 정책감사 폐지 논의가 단순히 폐지냐 존치냐의 눈에 보이는 이분법적 논쟁을 넘어서, 정책 학습 능력을 어떻게 제도적으로 계승·발전시킬 것인가라는 본질적 논의로 이어지기를 기대한다. 오철호 숭실대 교수·행정학

1975년에 개봉된 켄 키시의 동명 소설인 ‘뻐꾸기 둥지 위로 날아간 새’라는 영화가 있다. 폐쇄된 환경인 정신병원을 배경으로 권위주의적 시스템과 인간성 상실을 날카롭게 파헤친 내용이다. 시간이 흘러 행정학을 공부하던 중 우연히 접했는데 관료제 병폐에 대한 예리한 고발은 지금도 기억이 선명하다. 영화 속 정신병원은 관료제 조직을 상징하는 공간이다. 정신병원의 비인간적이고 비효율적이며 비논리적인 절차와 규칙들에 따라 환자들은 조종되고 이유도 모른 채 통제되며 개인의 개성과 자율성이 억압된다. 관료제 조직에서 개인은 기계적인 규칙과 절차 속에 갇히게 되며 베버가 오래전 묘사한 것처럼 기계의 톱니바퀴 하나로 전락한다. 권위적인 수간호사 레체드는 절대적인 권력을 쥐고 환자들의 삶을 철저히 통제하며 그들의 자유와 인간성을 억압한다. 이는 관료제 조직에서 권위가 개인의 판단과 행동을 제한하고 상명하복을 강화하며 창의성과 비판적 사고를 억압하는 모습과 닮아있다. 결국 사람들은 시스템에 무비판적으로 순응하는 기계적 존재로 변한다. 영화 속 주인공인 맥머피는 환자들이 따라야 하는 정신병원의 규칙이나 절차가 비합리적이고 무의미함을 깨닫고 그들을 대신하여 병원 시스템과 싸우며 억압적인 구조를 깨뜨리려 한다. 정신병원 운영의 목적이 환자들을 치료하고 효율적으로 관리하는 것이 아니라 오히려 병원 시스템을 유지하는 것으로 바뀌는, 이른바 목적-수단의 전도현상으로 변질된다. 맥머피가 겪는 갈등의 원인이 바로 이런 관료제의 모순임을 느낄 때 가슴이 답답해진다. 맥머피는 자신이 있는 곳이 단순한 정신병원이 아니라 사람들을 통제하고 억제하는 체제 그 자체임을 점차 깨닫는다. “그래도 나는 노력했다”라는 그의 중얼거림은 물리적·정신적으로 벗어날 수 없는 상황에 대한 체념과 다른 환자들에게 희망을 보여주었음을 상징한다. 결국 맥머피는 병원 측의 강제적인 뇌 절제 수술 후 식물인간이 되며 동료인 추장 브롬든의 손에 의해 안락사당하는 비극적인 결말을 맞는다. 인간의 존엄을 되찾으려는 그의 끊임없는 시도와 억압적 권위에 대한 도전은 “나는 인간이다”라는 절규를 통해 관료제 병폐에 대한 상징적 투쟁으로 읽힌다. 한마디로 이 영화의 핵심적인 메시지는 단순한 규칙 변화를 넘어 사고방식과 문화의 근본적인 변혁 없이는 관료제 병폐를 극복할 수 없다는 것이다. 조직은 생물과 같아서 유연해야 생존한다. 단지 규칙을 바꾸는 것이 아니라, 문화 자체를 혁신하지 않으면 조직은 안으로 썩는다. 개방적이고 협력적인 문화, 실수와 실패를 허용하는 문화를 만들어가며 경직된 관료적 사고방식을 깨뜨려야 하는 이유이다. 지메일이나 구글 뉴스 등 구글 성공의 시작은 직원들의 자율성과 창의성을 중시하는 문화였음을 우린 기억한다. 자유와 책임을 핵심 가치로 삼는 넷플릭스 역시 어떤 문화의 조직이 성공할 수 있는지를 보여주는 사례이다. 인공지능(AI) 기술을 활용한 전자정부의 가속화는 대전환 시대의 피할 수 없는 흐름이다. 그러나 혁신이란 이름으로 기존 정부에 첨단 기술로 옷만 입히려는 반복적인 시도 이전에 근대 관료제 정부의 틀이 지금도 여전히 유효한지, 그리고 AI 시대에 걸맞은 새로운 정부는 어떤 모습이어야 하는지에 대한 철학적 성찰이 먼저이다. 우리 정부는 이 질문에 어떤 답을 준비하고 있는지 궁금하다. 오철호 숭실대 교수·행정학

새 정부가 들어서면 어떤 형태로 든 정부 개혁을 추진하는 데 이재명정부는 국정기획위원회를 통해 구체화하고 있다. 역대 정부들도 주기적이며 빈번하게 조직개편을 포함한 정부 개혁을 추진하였으며 집권층이나 공직사회에서는 어느 순간부터 정부 개혁을 당연한 과정으로 인식하는 듯하다. 간헐적으로 보도되는 정부 개혁에 대한 논의 가운데 아쉬운 점은 지방정부에 대한 부분을 가볍게 다루는 듯한 인상이다. 지방정부의 역량을 강화하기 위해 중앙정부의 기능과 재정 권한을 대폭 위임하겠다는 정치권의 선언적 말뿐이다. 현실을 보면 과연 그 정도로 지방정부가 확 바뀔지 의문이 드는 대목이다. 급변하는 환경 변화 속에서 국가 난제를 중앙정부가 알아서 해결할 수 있다는 생각은 실효성이 떨어지며 믿음이 가지 않는 시대착오적 발상이다. 오히려 총체적 국가 역량의 동원과 대응 능력이 필요하며, 그 핵심에 지방정부와 실질적이며 긴밀한 협력이 자리 잡고 있다. 그렇지 않으면 비대해지는 것은 중앙정부이고 현장에서의 국민 삶은 그다지 나아질 것 같지 않다. 결국 중앙과 지방정부 간 실질적인 협력이 작동하려면 중앙정부 개혁 못지않게 지방정부의 근본적인 변화에 주목해야 한다. 1년 반에 걸친 감사원의 2023 세계 스카우트 잼보리에 대한 감사 결과에 따르면 한마디로 시작부터 끝까지 총체적으로 부실한 행사였다. 부실한 부지 선정, 일부 허위로 드러난 개최계획서, 조직운영위원회의 비효율적 예산 집행, 전문성 부족과 입찰 비리 등 무능과 부실 행정의 집합이었다. 이러한 문제들은 중앙과 지방정부의 협업 및 관리 체계 미비 등과 같은 시스템 오류와 사람의 문제, 즉 (지방)공무원의 역량 부족이 본질적인 원인으로 지목된다. 지방행정의 허술함은 단순한 행정착오 수준을 넘어 거대한 국제행사조차 제대로 치르지 못하게 만들고 있다. 현재 지방자치제도는 이미 30년을 넘겼지만 인재 양성과 관리 시스템은 여전히 중앙집권적 틀을 벗어나지 못하고 있다. 특히 국제행사와 같은 복합적인 프로젝트를 기획하고 운영할 전문성과 경험을 갖춘 인력이 턱없이 부족한 현실이다. 중앙정부는 매번 지방자치 강화를 외치지만 진정한 자치는 책임질 수 있는 역량을 전제로 해야 한다. 지방정부의 재정·행정역량을 강화하는 것은 필요하나 강화된 권한을 제대로 활용할 수 있는 내부 준비와 외부 견제(시민사회의 활성화, 적극적인 시민참여 등)를 통한 시스템 정비가 시급하다. 특히 지방정부의 내부역량 강화의 본질은 공무원 역량이며 지방공무원의 전문성과 리더십을 키우기 위한 전면적인 인사제도 개선과 실질적인 교육·훈련을 강화해야 한다. 지방 소멸 위기를 극복하기 위한 행정 광역화 등 다양한 방법이 논의되고 있지만 핵심은 그런 대안들을 효율적으로 기획하고 추진할 수 있는 지방정부의 역량이다. 지방정부의 역량 강화는 한두 군데 손대서 될 일이 아니고 긴 호흡으로 종합적인 개혁이 필요하다. 책임과 권한의 균형, 정치적 리더십의 변화, 시민과의 협력 강화, 행정 문화 개선 등이 정권을 넘어 체계적이며 지속적으로 이루어져야 한다. 지방 소멸 우려가 현실이 되지 않으려면 상상력과 실행력을 갖춘 지방정부의 역량 확충에 눈을 돌려야 하며, 새로운 대한민국을 위한 정부 개혁이 외눈박이가 되어 퇴색되지 않기를 바란다. 오철호 숭실대 교수·행정학

새 정부가 출범하면 국정철학과 효율적 정부 운영의 구현 수단으로 조직 개편을 활용하곤 한다. 문제 진단에 따라 조직 설계에 초점을 두는 하드웨어적 조직 개편에 그칠 수도 있고, 일하는 방식이나 조직 문화 등 운영에 초점을 두는 소프트웨어적 개혁을 내세울 수도 있으며, 목적에 따라 다양한 조합도 가능하다. 국정기획위원회가 정부조직개편 태스크포스(TF)를 구성하여 본격적인 활동을 시작했다. 국정기획위에 따르면 정부 조직 개편의 목표는 과도하게 집중된 기능과 권한의 분산·재배치라고 한다. 특히 기획재정부와 검찰의 역할 조정이 개편의 핵심으로 보인다. 역대 정부의 조직 개편을 돌이켜볼 때 여전히 아쉬운 점은 그동안 관행적으로 추진되었던 조직 개편의 목적과 기대 효과가 실현되기보다는 시간이 지나면서 오히려 정부의 국정 수행에 부담과 문제를 초래하지 않았나 하는 의구심이다. 특히 조직 개편의 효과와 문제점에 대한 학계나 정부의 체계적인 분석이 미흡한 상황에서 정권교체기에 등장하는 새로운 조직 개편의 논의가 또 하나의 역사 반복은 아닐지 염려스럽기도 하다. 기획예산과 재정은 여러 번 분리와 통합을 겪었고, 무역과 통상 기능도 여러 부처를 전전했음을 기억한다. 정부가 바뀌자마자 사라진 단명 부처는 더 말할 필요가 없다. 그러나 이런 시도에 대한 엄밀한 평가가 진행되었고, 후속 정부의 조직 개편 논의에 합리적 근거로 활용되었다는 소식을 접하는 것은 쉽지 않다. 정치권을 중심으로 진행되는 조직 개편은 겉으로는 그럴듯하게 모양새를 갖출 수 있다. 그러나 그 이면을 들여다보면 복잡한 실타래를 푸는 일이 현실적으로 더 어렵다. 기관의 분리나 통합으로 새롭게 이동하는 공직자들의 업무 이해도의 한계, 전문성과 정체성 저하, 대국민 행정서비스 품질의 저하 등과 같이 종종 제기되는 문제들을 간과해서는 안 된다. 어차피 시작된 조직 개편 작업이라면 후유증을 최소화하고 성과를 내기 위해 몇 가지 점을 짚어보길 바란다. 먼저, 개편을 가능한 한 최소 범위로 한정하자. 새 정부의 국정철학은 광범위한 조직 설계보다는 관리와 운영에 대한 혁신을 통해 실질적으로 실현될 가능성이 높기 때문이다. 둘째로 조직 개편은 특정 부처의 분리나 통합 논의 이전에 급변하는 환경과 행정 수요 변화에 대응하기 위한 미래 정부의 바람직한 역할과 기능 조정 관점에서 거시적인 밑그림을 먼저 그리는 것이 필요하다. 셋째로 조직 개편은 흔히 합리적 분석으로 시작하여 정치적 타협으로 마무리되곤 한다. 가능한 한 정치성을 배제하고 전문성과 합리성에 따라 접근해야 그 목적을 훼손하지 않고 다음 정부에서 번복되는 우를 줄일 수 있다. 끝으로 답이 정해진 조직 개편은 발목을 잡게 된다. 큰 틀은 유지하더라도 정책 시뮬레이션을 통해 내용 수정이 가능한 융통성이 필요하다. 특히 제한된 시간이지만 가능하다면 개편 대상 체계의 문제점과 한계 등의 분석을 토대로 조직 개편의 필요성, 목적과 취지를 분명히 국민에게 제시하여 공감을 얻어야 한다. 악마는 디테일에 있듯이 조직 개편도 예외가 아니다. 부처 권한과 기능의 인위적 분리나 통합은 상대적으로 쉽다. 조직 개편의 성공 여부는 그 이후 효율적인 정책 조정, 통합과 집행이 선순환적으로 작동하여 기대 성과를 내느냐에 달려있다. 주요 선진국이 구조개혁을 최소화하고 운영과 관리를 통한 혁신에 더 신경 쓴 이유이다. 자칫 실험적 시도의 기회비용을 국민이 떠안지 않도록 창의성을 발휘하여 세심히 살펴주길 바란다. 오철호 숭실대 교수·행정학