국민은 내년 6·3 지방선거를 앞두고 공약을 기반으로 투표하는 정책선거 문화 정착에 대한 높은 열망을 보였다. 국민 10명 중 9명은 정기적으로 공약을 점검하고 평가하는 제도를 상시화하기를 원했고, 현재 대통령 선거에만 있는 후보자의 주요공약 발표 의무화도 지방선거까지 확대해야 한다고 말했다. 선거의 승패를 가를 중도층은 공약 이행 여부에 가장 민감하게 반응하는 것으로 조사됐다. 26일 세계일보·리서치뷰의 ‘매니페스토 국민 인식조사’ 결과에 따르면 대선과 지선 모두에서 당선자의 공약 이행을 정기적으로 평가하는 제도가 필요하다는 응답이 성별·연령·지역·이념성향 등을 가리지 않고 모든 계층에서 90%를 넘었다. 내년 6월 지방선거에서 시·도지사 및 시장·군수·구청장 후보의 ‘핵심공약 의무발표’ 제도 도입 필요성에는 88.3%가 찬성했다. 특히 공약이행 정기평가제에 대해서는 ‘매우 필요’가 78.6%로 지방선거 핵심공약 의무발표제의 ‘매우 필요’(64.7%) 응답보다 14%포인트나 높았다. 이는 유권자들이 ‘공약 남발’에 대한 우려보다 ‘당선 후 책임 추궁’을 더 중요하게 본다는 의미다. 현재 대통령실이나 지방자치단체가 국정과제나 시·도정 평가 명목으로 자체 평가하는 현 시스템의 한계를 지적한 것으로도 풀이된다. 유권자들은 공약 이행 여부가 투표 결정에 큰 영향을 미친다고 했다. 정당이나 재출마하는 후보자의 공약 이행 여부가 내년 지방선거를 포함한 다음 선거에서 투표에 미칠 영향을 묻는 질문에 87.1%는 영향이 크다고 했다. 특히 절반이 넘는 50.9%는 ‘매우 크다’, 36.2%는 ‘다소 크다’고 했고, ‘없다’는 응답은 10.1%에 불과했다. 특히 선거의 캐스팅보트(결정권)를 쥔 중도층(90.1%)이 공약 정보의 투표 영향력이 가장 크다고 했고 이어 보수층(87.8%), 진보층(85.5%) 순이었다. 당파성이 약한 중도층이 공약에 더 민감하게 반응한다는 의미로 해석된다. 공약 평가를 맡을 적합한 주체로 시민단체(44.9%)가 1순위를 차지했다. 이어 대학교수 등으로 구성된 학회(20.9%), 언론(15.4%), 정당의 정책연구소(11.2%), 모름·기타(7.6%) 순이었다. 여성은 시민단체 선호도가 49.8%로 남성(40%)보다 9.8%포인트 높았고, 청년층(18세 이상·20대)은 학회(36.2%)를 시민단체(24.9%)보다 선호했다. 50대는 시민단체(56.4%)를 공약 평가의 주체로 선호한 반면 학회(16.4%)에 대한 선호도가 상대적으로 낮았다. 70대 이상에서는 시민단체(46.8%)에 이어 언론(24.4%)을 공약 평가 주체로 선호하는 것으로 나타났다. 전문가들은 제도 도입과 정치문화 전반의 변화가 병행돼야 한다고 주문했다. 조사를 진행한 안일원 리서치뷰 대표는 “유권자들이 공약은 반드시 지켜야 할 공적인 약속이라는 대원칙을 확인하고 이를 강제할 제도적 장치를 원하고 있음을 시사한다”며 “장밋빛 공약들이 선거 후에도 실제 정책으로 구현되고 평가받는 정치 문화가 절실하다”고 말했다. 김희민 미국 플로리다주립대 정치학과 명예교수는 “정치인에게 책임을 묻기 위해서는 제도적 장치와 동시에 시민 교육과 정치 교육을 통해 정치가 무엇인지 유권자들이 배우는 것이 중요하다”고 지적했다.

국민은 언론이 선거 공약을 검증하고 쉽게 설명해주길 바란다는 기대감을 나타냈다. 더불어 유권자 이해도를 높일 수 있도록 독일·호주·영국 등 정책선거 문화가 자리 잡은 해외 사례를 참고할 필요성이 있다고 봤다. 26일 세계일보·리서치뷰의 ‘매니페스토 국민 인식조사’ 결과를 보면, 지난 6월 치러진 제21대 대통령선거 당시 정책선거 활성화를 위해 언론이 가장 잘한 역할로는 ‘정당·후보자 공약 검증과 팩트체크’(29.0%)가 꼽혔다. 이어 ‘정당·후보자 공약 간 차이점 및 장단점 비교 분석’(16.0%), ‘정책선거의 필요성 홍보’(8.9%) 순이었다. 다만 언론의 역할을 체감하지 못했거나(모름) ‘기타’ 역할을 응답한 유권자는 46.1%에 달했다. 이에 대해 조진만 덕성여대 정치외교학과 교수는 “정서적으로 양극화된 상황에서 많은 정보를 접하다 보니 비교적 덜 자극적인 언론의 정책선거 보도가 인상 깊게 남지 않은 탓”이라고 분석했다. 그럼에도 유권자들은 여전히 언론의 감시 기능에 대한 요구가 많았다. ‘향후 공직선거에서 정책선거 활성화를 위해 언론이 가장 집중해야 할 역할’을 묻는 질문에 절반이 넘는 57.8%는 ‘정당·후보자 공약 검증과 팩트체크’를 언급했다. 이어 ‘정당·후보자 공약 간 차이점 및 장단점 비교 분석’(23.9%), ‘정책선거의 필요성 홍보’(10.0%) 순이다. 특히 30대(62.6%)·40대(67%)·50대(69.5%)와 여성(60.8%) 응답자들은 ‘공약 검증과 팩트체크’를 원하는 목소리가 60%를 상회했다. 안일원 리서치뷰 대표는 “향후 선거에서 언론의 역할에 대한 기대는 매우 높은 것으로 해석된다”고 짚었다. 해외의 정책선거 활성화 제도에 대한 선호도는 차이를 보였다. ‘가장 필요한 해외 모델 선호도’를 묻는 말에 ‘독일식 유권자 맞춤형 정책 추천’(26.3%), ‘호주식 공약집에 대한 독립적인 재정 검증’(24.6%)이 높은 지지를 얻었다. ‘영국식 정당의 상세한 매니페스토 정책집’(17.5%)이 뒤를 이었다. 해외 매니페스토 사례가 국내에 잘 소개되지 않은 탓에 ‘모름·기타’는 31.6%로 비교적 높게 나타난 것으로 추정된다. 세대와 정파별로 선호 모델은 달랐다. 유권자가 정치적 쟁점 질문에 답하면 자신과 잘 맞는 정당을 알 수 있도록 하는 독일식 모델 선호도는 40대(31.2%)·50대(30.9%)·60대(30.4%) 등 중장년층과 진보층(34.9%)에서 높았다. 반면 후보자가 공약을 낼 때 재정 효과와 필요한 예산 등을 분석해 재정 현실성을 살펴보는 호주식 모델은 20대(26.2%)·30대(26.0%) 등 청년층과 보수층(26.9%)에서 높은 선호도를 보였다. 구체적인 수치 목표까지 자세히 담은 정책서 형식의 영국식 모델은 20대(19.7%)·30대(21.4%) 등 청년층과 보수층(21.2%)이 크게 호응했다.

올해 6월 제21대 대통령 선거에서 유권자들은 후보를 선택할 때 ‘정치적 능력과 경력’을 가장 중시한 것으로 나타났다. 26일 세계일보·리서치뷰의 ‘매니페스토 국민 인식조사’ 결과, 응답자의 절반가량인 49.9%가 후보 선택의 최우선 기준으로 ‘정치적 능력과 경력’을 꼽았다. 이어 ‘소속정당과 이념’(24.2%), ‘구체적 정책공약’(18.1%), ‘지역과 개인적 친근감’(1.5%) 순이었다. 이는 정책선거를 표방하면서도 실제로는 10명 중 7명 이상이 ‘능력과 당파성’을 더 중시했다는 의미로 풀이된다. 정책이 3순위에 머문 것은 6·3 대선 전 여론조사와 대조되는 결과다. 지난 4월15∼16일 세계일보가 공공의창과 공동으로 리서치뷰에 의뢰해 실시한 조사(ARS자동응답 방식·자세한 사항은 중앙여론조사심의위 홈페이지 참조)에서는 후보자를 선택하는 기준으로 ‘공약의 현실성과 실현 가능성’(27.7%)이 2위로 ‘인물의 능력이나 도덕성’(43.6%)의 뒤를 이었다. 이념성향별로는 뚜렷한 차이를 보였다. 보수층은 ‘소속정당과 이념’(37.5%)을 1순위로 꼽았지만, 진보층과 중도층은 각각 ‘정치적 능력과 경력’을 59.1%, 59.3%로 가장 많이 선택했다. 대선 기간 정책공약을 접한 경로로는 ‘유튜브, 네이버·다음 TV 등 동영상 채널’(33.9%)이 가장 많은 비중을 차지했다. 이어 ‘신문·TV·라디오 등 전통 언론’(22.2%), ‘선관위 주최 TV대담·토론회’(18.3%), ‘인터넷 포털 사이트’(11.7%) 순이었다. 세대별로는 40대(45.1%)와 50대(43.3%)의 동영상 채널 의존도가 특히 높았다. 20대는 동영상 채널(21.2%)과 전통 언론(21.4%)을 비슷한 비율로 이용했다. 대선 공약의 가장 큰 문제점으로는 유권자 3명 중 1명(33.6%)이 ‘재정 조달 방안 불투명 등 구체적인 실행 계획 부족’을 지적했다. 이어 ‘낮은 실현 가능성’(16.5%), ‘다양한 정책 대안 부재’(13.8%), ‘과도하게 제시되는 공약의 수’(13.6%) 순이었다. 특히 20대(44.5%)와 30대(36.9%) 청년층에서 ‘구체적 실행 계획 부족’을 1순위 문제로 꼽은 비율이 높았다. 청년층은 후보 선택 기준으로도 ‘구체적 정책공약’을 꼽은 비율이 20대 24.9%, 30대 21.5%로 다른 세대보다 높아 정책에 대한 관심이 큰 것으로 나타났다. 김은경 건국대 정치외교학과 교수는 “정치적 소외 계층인 2030세대는 정책 관심도가 높고 재원 조달 등 구체적인 정책에 대한 수요가 크다”며 “동영상으로 정보를 얻는 유권자가 늘어나는 만큼, 정당과 후보자들은 실현 가능하고 구체적인 공약을 동영상 형태로 효과적으로 전달하는 방안을 고민해야 한다”고 말했다. 김 교수는 “다만 동영상 플랫폼이 정치 소통의 주요 채널로 자리 잡은 만큼 정책에 대한 허위 정보 확산 방지 등 제도적 보완도 함께 이뤄져야 한다”고 강조했다.

“유권자들의 요구와 함께 매니페스토는 발전했습니다.” 지난 15일(현지시간) 영국 남서부 엑서터의 한 카페에서 만난 데이비드 새커리(사진) 엑서터대 역사학과 교수는 1900년대 초 150단어에 불과했던 선거 공약집이 1997년엔 수만 단어로 늘어난 변화를 이렇게 설명했다. 1918년 이후 영국 선거공약을 연구한 ‘약속의 시대: 20세기 영국의 선거공약’의 저자이기도 한 그는 근대 영국 매니페스토 변화를 연구한 역사학자다. 그는 1918년 이후 영국 선거공약을 분석했다. 새커리 교수는 “전쟁이 많은 걸 바꿔놨다”며 “정부 지출이 크게 늘고 국민의 기대치가 달라졌다. 정당들도 이때 본격적으로 조직화하기 시작했다”고 설명했다. 이후 정부도 후보자들에게 선거자금을 지원하면서 매니페스토가 대중에게도 널리 읽히기 시작했다. 19세기 말 매니페스토는 당 대표가 지역구 유권자에게 보내는 짧은 연설문에서 출발했다. 1·2차 세계대전을 거치며 정부 전체의 청사진을 담은 방대한 문서로 변했다. 이후 각 정당의 정책위원회가 구성되고, 집권당은 총리실 정책단 중심으로, 야당은 그림자 내각과 산하 위원회 등을 통해 방대한 매니페스토 작업에 돌입하게 됐다. 새커리 교수는 “공약이 길어지는 건 정책이 더 세분된다는 뜻”이라면서도 “최근 들어 약속의 이행만큼이나 어떻게 표현하느냐도 중요해졌다”고 했다. 특히 “소셜미디어 시대에는 모든 기록이 남는다. 함부로 빈말할 수 없다 보니 오히려 확정적 약속을 꺼리게 된 경향도 있다”고 분석했다. 새커리 교수는 마거릿 대처와 토니 블레어 전 총리를 근대 매니페스토 역사의 분기점으로 꼽았다. 그는 “대처는 1979년 첫 매니페스토에서 ‘지금까지 정부가 너무 많은 약속을 남발했다’고 선언하며 공약을 줄이고 집중화했다”고 평가했다. 과거 영국은 서점에서 공약집을 판매했지만, 이제는 보기 힘들다. 지난 17일 런던 시내에 있는 영국 최대 규모의 워터스톤스 서점과 영국 내 가장 오래된 해처드 서점 어디에서도 공약집을 찾을 수 없었다.새커리 교수도 “디지털로 전환되면서 사람들이 미디어를 통해 공약을 단편적으로 접하고 전문을 읽는 사람은 점점 줄어드는 것 같다”고 했다. 그는 매니페스토가 여전히 중요하다고 했다. 새커리 교수는 “매니페스토는 유권자와의 소통 도구”라며 “앞으로 국제 비교 연구와 인공지능 기술 활용, 시민 참여 확대가 새로운 과제”라고 전망했다.

“일본과의 전쟁이 완전히 종결될 때까지….” 제2차 세계대전을 연합국 승리로 이끈 영국의 총리 윈스턴 처칠이 1945년 8월 총선을 앞두고 내놓은 선거공약을 담은 매니페스토의 도입부다. 지난 14일(현지시간) 영국 옥스퍼드대에서 만난 제러미 매킬웨인 보들리언 도서관 특수자료실 수석 아키비스트(기록물관리전문가)는 이 공약집 ‘처칠의 유권자에게 드리는 선거 정책선언문’을 수장고에서 조심스레 꺼내왔다. 과거 개별 정치인의 연설문에서 발전해 정당 명의로 나온 첫 매니페스토의 원본이 국내 언론에 최초 공개되는 순간이었다. 손바닥만 한 크기의 20쪽 분량 책자는 빛바랜 종이 색을 제외하면 세월을 가늠하기 어려울 만큼 보존 상태가 뛰어났다. 80년이란 세월이 무색했다. 처칠은 이 공약집에서 전후 복구와 세계질서 유지 방안을 제시하고 영연방 결속 강화, 식민지 복지 및 자치 확대, 강력한 국방력 유지 등을 약속했다. 보수당은 그해 총선에서 패배했지만 잘 보존된 기록은 당시 정국을 생생히 보여주는 사료가 됐다. ◆282개 색인, 1만 상자 분량 보관 400년 역사를 자랑하는 보들리언 도서관에서도 10년 전 107년 만에 현대식으로 재건축한 웨스턴 도서관에 있는 보수당 기록보관소(Conservative Party Archive·CPA)는 특별하다. 옥스퍼드대 학생이나 교수, 영국 거주지가 증명된 연구자에 한해서만 심사를 거쳐 열람실 이용이 허락된다. 취재진에게도 도서관 보안 담당자는 “연필 외에는 자료를 오염시킬 우려가 있는 볼펜이나 물도 지참할 수 없다”고 말했다. 이곳은 1868년부터 현재까지 영국 보수당 계열 정당 자료가 빼곡히 보관돼 있다. 매니페스토는 물론 회의록, 정치인 서신, 정책 초안, 선거 포스터 등 그 종류도 다양하다. 1978년 옥스퍼드대와 보수당 간의 협정에 따라 당 사무실과 뉴캐슬대 등 여러 곳에 흩어져 있던 문서를 한 곳으로 모은 것이 지금에 이르렀다. 이 도서관에서 20년째 근무 중인 매킬웨인 수석은 “색인만 282개, 문서 상자가 1만여개에 달한다”며 “전담 사서와 보조원이 자료를 수집하고 온·습도에도 신경을 써 관리한다”고 했다. 그는 1929년 스탠리 볼드윈 보수당 전 총리의 매니페스토 공약집도 취재진 앞에 꺼내 보였다. 당시 총선은 21세 이상 여성에게 처음 투표권이 부여된 해다. 손끝으로 종이를 집어 한 장씩 천천히 넘기던 그는 “이 공약집에는 ‘입양, 영아보호, 혼인 연령에 관한 법률 개혁 등을 통해 보수당은 여성과 아동의 지위 향상을 위해 노력해 왔다’는 내용이 담겨 있다”고 소개했다. 기록보관소 운영을 위한 재정적 책임은 정당이 맡고 있다. 매킬웨인 수석은 “매년 자료 수집을 위해 보수당과 1년에 4∼5번 회의를 한다”며 “당내 주요 자료를 직접 받기도 하고, 여러 경로로 직접 수집하는 경우도 있다”고 했다. 한국은 정당 경상보조금의 30%를 정책연구소에 배당하게 돼 있지만 이를 자료 수집·보관에 적극적으로 활용하는 경우는 찾아보기 어려운 실정이다. 정당 기록은 결국 민주주의 역사가 된다. 매킬웨인 수석은 “CPA는 결과물뿐만 아니라 그 과정을 담은 문서 초안도 함께 보존하고 있다. 이것이 정책 결정의 맥락을 이해하는 데 큰 도움이 된다”고 했다. ◆다양한 시민 목소리 담아야 공약의 요구사항도 시대에 따라 변한다. 지난 13일 런던 중심부 템스강 남쪽에 있는 서더크 지역의 한 카페에서 만난 패트릭 다이아몬드 퀸 메리 런던대 정치외교학과 교수는 “매니페스토는 단순한 공약의 나열이 아니라 선거의 모든 것을 포괄한다”며 “정당이 정책이나 입장을 유권자에게 밝히는 일련의 활동”이라고 정의했다. 노동당 집권기인 2010년 서더크의 지방의원을 지낸 그는 토니 블레어 전 총리와 고든 브라운 전 총리 시절 ‘다우닝가 10번지’로 불리는 총리실에서 정책고문 등을 역임했다. 그는 노동당의 총선 매니페스토 작성에도 깊이 관여한 정책통이다. 다이아몬드 교수는 “여야 정당의 입장에 따라 다르지만, 다양한 분야의 자문단이 정당에 조언하면 현실성을 따져 유권자에게 잘 닿을 수 있는 초안이 작성된다”며 “이 과정에서 많은 토론이 벌어지고, 위원회 등 다양한 주체가 논의에 참여한다. 집권당은 총리가 직접 참여하는 공약도 있다”고 설명했다. 매니페스토는 유권자와의 약속이다. 다이아몬드 교수는 “단순히 표를 얻기 위해 매니페스토를 만들어선 안 된다”며 “빈말을 하지 않도록, 과장하지 말고 지킬 수 없는 약속이 아닌 신중한 유권자와의 신뢰를 적어야 한다. 공약의 나열이 아닌 이야기를 만들어야 한다”고 강조했다.

‘첫 주택 구매자는 집값 5%만 내고 살 수 있는 주택 최대 10만채 공급.’ 지난 5월 앤서니 앨버니지 호주 총리가 노동당의 재집권을 위해 발표한 총선 공약이다. 얼핏 보면 집값 문제를 해결할 묘수로 보이지만, 실제로는 간단하지 않다. 호주 의회예산처(PBO·Parliamentary Budget Office)는 이 공약을 이행하려면 2028년까지 정부 투자금 약 27억호주달러(2조5200억원)를 줄여야 한다고 추산했다. 겉보기에 좋은 공약도 실제 비용을 생각하면 실행이 어려울 수 있다는 얘기다. 호주는 선거 공약의 정책적 실현 가능성을 재정적으로 따져보는 제도를 갖추고 있다. ◆공약을 숫자로 바꾸는 예산추계 제공 선거철마다 정당과 정치인은 공약을 쏟아내지만 현실성 검증은 뒷전이다. 호주에서는 PBO가 공약의 검증자 역할을 맡고 있다. 세계일보는 지난달 24일 호주의 수도 캔버라 도심에 있는 PBO 사무실을 찾았다. 국회의사당 ‘팔리아멘트 하우스’ 건물을 가로질러 계단을 올라가자 PBO 사무실이 보였다. PBO는 의회 독립기관으로서 공정성을 유지하기 위해 인터뷰에 참여한 직원 이름은 공개하지 않는 방식을 요청했다. PBO 처장 직무대행을 맡은 관계자는 준비해온 발표자료를 화면에 띄워 “유권자인 국민이 정책의 재정 효과를 알 수 있도록 각종 공약과 정책 비용을 분석해 공개한다”고 기관의 역할부터 설명했다. 선거 뒤에는 정책이 국내총생산(GDP) 대비 얼마나 영향을 미쳤는지 추계한 선거 공약 분석 보고서도 발표한다. 정당과 의원은 PBO에 정책 시행연도, 대상 등을 상세히 알린 후 정책 비용 추계를 요청할 수 있다. PBO 관계자는 “이 과정에서 정치인과의 소통을 반드시 거친다”고 강조했다. PBO는 받은 자료로 연도별 재정 현황을 분석한다. 그는 ‘2025년 선거 공약이 정당별 기초 현금 잔액에 미치는 영향’ 그래프를 보여주면서 2025년부터 2036년까지 잔액 적자가 늘어나는 흐름을 손가락으로 가리켰다. 분석 결과는 의원 동의 시 홈페이지에 공개해 유권자 누구나 볼 수 있다. 의원들은 PBO 보고서를 활용해 정책 논의에 나선다. 지난 2월 프라란주 보궐선거를 앞두고, PBO는 “평균 임차인이 소득의 20%를 모아 보증금을 마련하려면 10년이 걸릴 수 있다”는 보고서를 냈다. 이에 녹색당 가브리엘 드 비에트리 의원은 “세입자가 보증금을 마련하기 어려운 현실을 보여줬다”고 평가했다. PBO가 주목받는 이유는 단순히 비용을 계산하는 기관에 그치지 않고, 국민이 직접 예산 시뮬레이션을 해볼 수 있는 도구를 제공한다는 점이다. PBO 관계자는 “정치인뿐만 아니라 유권자도 예산 설계 과정을 직접 실험할 수 있다”고 강조했다. 유권자가 정책의 재정 실현 가능성과 가까워지게 하는 민주주의적 장치인 셈이다. 가장 유명한 도구는 ‘나만의 예산을 세워보세요(BYOB·Build your own budget)’다. 정부가 구직 지원금을 올린다면 세입·지출이 어떻게 바뀌는지 등을 그래프로 확인할 수 있다. 실제로 관계자가 BYOB에 예산을 임의로 입력하자 하락세를 그리는 예산액 그래프가 화면에 나타났다. BYOB가 총수입과 지출 등 거시적인 예산 시나리오를 손쉽게 실험할 수 있는 도구라면, ‘호주 대표 납세자 소규모 모델(SMART·Small Model of Australian Representative Taxpayers)’은 소득구간별로 어떤 영향을 미치는지까지 볼 수 있다. 예를 들어, BYOB는 5년간 추가 지출이 얼마나 드는지를 보여준다. SMART는 소득 상위 10%는 평균 200달러 혜택을 받지만, 하위 30%는 평균 10달러 정도만 변한다는 등 세부 정보를 알 수 있다. 호주 언론도 예산추계 도구를 활용해 유권자가 이해하기 쉽게 보도한다. 지난 총선 때 인터넷 매체 ‘가디언 오스트레일리아’는 BYOB를 활용해 “해외 이주 인구 감소 정책을 도입하면 정부의 현금 잔액이 누적 240억달러 감소할 것”이라고 전했다. PBO는 정책 비용 추계를 전문가만의 영역에서 벗어나 국민 누구나 접근할 수 있는 ‘정책 실험의 장’으로 확장했다. 정책 예산을 추계하는 역할에만 집중하기보다는 유권자가 접근하기 쉬운 제도를 만들기 위해 고민한 결과다. ◆숫자 뒤 맥락 짚는 ‘호주연구소’ 호주는 시민사회에서도 예산에 대한 관심이 높다. 민간 정책 싱크탱크 호주연구소(The Australia Institute)의 빌 브라운 민주주의·책임 프로그램 국장은 PBO 설립 이후 국민이 정책 예산 제도를 신뢰할 수 있었다고 짚었다. 지난달 25일 캔버라 인데버 하우스 건물 1층에 있는 호주연구소 사무실에서 만난 그는 “PBO가 공약을 비용화해 선거 문화를 바꿨다면, 우리는 예산으로 민주주의 토론의 폭을 넓히고 있다”고 했다. 정치영역에서 감당하지 못하는 예산추계를 PBO가 메우고 있다고 봤다. 예산 액수만큼 예산을 이해하는 것도 중요하다. 빌 국장은 “우리는 단순히 수치를 넘어 예산이 어떤 사회 구조와 가치관을 반영하는지 본다”고 설명했다. 예를 들어 PBO가 소득세 인하 공약이 세수를 줄인다고 분석한다면, 호주연구소는 고소득층·남성·도심 거주자가 실제 수혜자라는 점을 보여준다. 유권자가 체감할 수 있도록 예산의 분배 효과를 구체적으로 보여주는 것이다. 정치영역에서 ‘표심’을 신경 쓰느라 미뤄뒀던 의제에도 주목한다. 빌 국장은 “정치인은 유권자와 지역구의 눈치를 보지만, 호주연구소는 특정 이해관계에 얽매이지 않고 ‘급진적인 아이디어’를 현실적인 대안으로 구체화한다”고 말했다. 정책 수혜자가 적어 정치영역에서 언급되지 않지만 필요한 정책이라고 판단될 경우 이를 수면 위로 끌어올린다. PBO와 호주연구소의 역할은 다르지만 궁극적인 목표는 같다. 정치인이 책임 있게 정책을 추진하고, 시민의 정책 참여를 확대하는 것. PBO가 정치영역과 제도 안에서 책임 정치 틀을 만든다면, 호주연구소는 그 결과를 국민에게 알기 쉽게 전해 공론장을 넓힌다. 호주의 예산추계 시스템은 단순히 공약 검증과 비판에 그치지 않는다. 누구나 사용할 수 있는 예산추계 도구, 정당과 의원 대상 교육, 시민 친화적 해석 등. 숫자와 해석이 민주주의를 신뢰할 수 있는 토대를 만든 셈이다. 한국도 책임 있는 정치를 위해 공약의 예산추계 의무화를 고려해 볼 때다.

‘정책은 말이 아니라 숫자에서 신뢰가 생긴다.’ 호주국립대 학생들이 한목소리로 한 말이다. 호주 청년 유권자들은 정책의 내용뿐만 아니라 실행 가능성도 중요하게 여겼다. 이곳에서는 정치권에서 정책을 발표하거나 평가할 때, 정책 이행에 필요한 예산을 함께 고려한다. 정치권이 예산을 중시하는 문화가 유권자들의 판단에도 영향을 미친 것이다. 세계일보는 호주 캔버라 호주국립대 캠퍼스를 찾아 재학생 9명의 이야기를 들었다. 이들은 올해 5월 치러진 호주 총선에 참가하거나 관심 있게 지켜본 청년 유권자들이다. 지난달 26일 오전, 폭 1㎞의 벌리그리핀호수를 사이에 두고 국회의사당과 마주한 호주국립대는 조용했다. 정오 무렵 강의가 끝난 학생들이 교정을 오가며 캠퍼스는 활기를 띠었다. 이들에게 후보자의 정책과 예산을 얼마나 고려해 투표했는지 물었다. 지난 5월 호주 총선에서 정치권은 청년 유권자의 표심에 주목했다. 18∼39세인 Z세대와 밀레니얼 세대 유권자 수가 다른 세대를 180만명 이상 웃돌았기 때문이다. 학생들은 기후변화, 교육 등 장기 과제와 복지, 학습 등 생활 밀착형 문제에 주목했다. 준(19·범죄심리학)은 “젊은 세대로서 기후변화 대응과 교육 기회 확대가 중요한 정책”이라고 말했다. 학생들은 화려한 구호보다 현실적인 예산 계획을 중요시했다. 회계학을 전공하는 네트함(26)은 “정책의 비용 추계는 매우 중요하다. 그게 없으면 공약은 말뿐”이고 강조했다. 대학원생인 조(24·정책학)는 “좋은 정책이라면 반드시 이유와 재원 계획이 있어야 한다”고 말했다. 이들은 예산이 투표 결정의 핵심 요소라고 입을 모았다. 공약의 비용이 공개될 때 정책이 현실로 다가온다는 점도 강조했다. 신입생인 제롬(19·문학)은 “정치인은 예산 비용을 투명하게 설명해야 한다”며 “지금은 정치권에 거짓말이 너무 많다”고 지적했다. 석사 과정 중인 사이먼(25·심리학)도 “비용이 공개되면 정책이 더 현실적으로 느껴진다”며 “비현실적인 정책엔 투표하지 않을 것”이라고 목소리를 높였다. 정책 예산을 추계하는 호주 의회예산처(PBO)가 이런 인식에 영향을 줬다고 보는 학생도 있었다. 국제관계학을 공부하는 조지(29)는 “PBO가 정책 비용을 검토·추계하기 때문에 정치인들이 공약을 더 신중하고 현실적으로 내놓는다”며 “국가장애보험제도(NDIS)나 노인 요양 개혁 같은 정책의 경우, PBO 분석이 실제 비용과 재정 영향을 보여준다”고 설명했다. 박사 과정을 밟는 제스(33·법학)는 “PBO 같은 기관은 정책의 근거를 점검하고 재정에 어떤 위험이 있는지를 드러내 정당들이 더 현실적이고 목표가 분명한 정책을 내도록 한다”며 “(정치인들이) 과장된 공약을 내세우거나 공약을 지키지 못하는 일을 막는다”고 분석했다. 이어 “단기적인 인기 공약보다는 장기적 관점에서 정책을 보게 한다”고 덧붙였다.

정치인과 시민 사이의 언어 격차가 갈수록 커지고 있다. 독일 녹색당 국회의원 출신으로 30년 가까이 환경운동에 몸담고 있는 위르겐 마이어(사진) 환경과 발전포럼(Forum Umwelt & Entwicklung) 대표는 정책과 선거공약이 시민에게 와 닿지 않는 근본 원인을 ‘베를린 버블’에서 찾았다. 베를린에 있는 정치인·언론인·로비스트 등 전문가집단이 그들 내에서만 소통하다 보니, 시민과의 간극은 커지고 공약집은 점점 난해해지고 있다는 지적이다. 마이어 대표는 독일 정치 현장을 몸소 체험한 환경운동가다. 1987년부터 의회에서 4년간 녹색당 연방 집행위원으로 활동했고, 1996년부터 28년째 비정부기구 대표로서 환경정책 개발에 집중해 오고 있다. 그는 30년 전과 현재의 독일 정치 사이에 결정적 차이가 있다고 진단했다. 지난 9일(현지시간) 독일 베를린에서 세계일보와 만난 그는 “30년 전에는 정당이 시민을 훨씬 더 대표했다. 당시에는 정치인과 시민 간 접촉이 많았고, 정책 결정에도 다양한 시민 의견이 반영됐다”고 말했다. 그가 지적하는 핵심은 ‘베를린 버블’ 현상이다. 마이어 대표에 따르면 지금은 당 간부, 다선 국회의원이 의회를 주도하고 시민과의 접촉은 현저히 줄었다. 독일 정치 심장부인 베를린에서 전문가들끼리만 소통하다 보니 일반 시민들의 현실과 동떨어진 정책이 나온다는 것이다. 정치인과 시민의 격차를 줄일 방법은 없을까. 마이어 대표는 해답을 시민과의 소통에서 찾는다. 그는 “정치인들이 베를린 버블에서 나와 시민과 이야기를 나누면서 그들이 어떻게 말하는지, 무엇을 걱정하고 바라는지를 배워야 한다”고 말했다. 마이어 대표는 의정활동 경험을 예로 들어 구체적인 소통법을 들려줬다. 대중교통 정책을 추진할 때였다. 그는 “독일 사람들은 자동차를 정말 좋아한다. 운전하는 걸 즐기고, 자동차 산업은 독일의 자랑이기도 하다. 이런 상황에서 대중교통을 늘리자고 하면 반발이 심할 수밖에 없었다”고 회상했다. 그의 해법은 간단했다. 당시 시민들에게 “운전하는 것도 좋지만, 운전사를 두는 건 더 좋지 않나”라고 말하며 설득했다. 그는 “시민들이 받아들일 수 있는 방식으로 쉽게 정책을 설명해야 한다”며 “전문용어나 거창한 이론으로는 안 된다”고 강조했다. 마이어 대표는 ‘쉬운 언어 사용’에 주목했다. 정치인이 시민에게 정책을 설명할 때 전문용어 대신 누구나 이해할 수 있는 표현을 선택해야 한다는 것이다. 그는 “읽기 쉬운 공약집을 제작하는 것 자체가 정치적 파산이라고 생각한다. 쉬운 공약집을 따로 만들면, 이해하기 어려운 공약집이라는 근본적인 문제를 해결할 수 없다”고 짚었다. 그는 “중요한 것은 쉬운 말로 번역하는 것이 아니라 시민의 경험과 문제의식을 이해하는 것”이라고 덧붙였다.

“독일은 우크라이나에 군사적 지원을 계속해야 할까?” 독일 유권자 안내 도구 플랫폼 ‘발오마트(Wahl-O-Mat)’의 올해 독일 2월 총선용 첫 질문이다. 이용자는 ‘동의’, ‘중립’, ‘비동의’ 버튼으로 정치적 쟁점 질문 38개에 답하면 자신과 잘 맞는 정당을 확인할 수 있다. 질문을 건너뛰는 것도 가능하다. 응답이 끝나면 결과 화면에는 내 가치관과 가장 가까운 정당뿐만 아니라 각 질문에 대한 정당별 입장도 상세히 설명돼 있다. 이렇듯 발오마트의 ‘발(Whal)’은 ‘선거’ 혹은 ‘투표’를 뜻하고, ‘마트(mat)’는 ‘자동판매기(Automat)’의 줄임말로 선거 자동 매칭기라는 의미다. 2002년 발오마트를 개발하고 출시한 연방정치교육원(BPB)은 청년 유권자의 낮은 투표율에 주목했다. 지난 10일(현지시간) 독일 베를린에 위치한 BPB 미디어센터에서 만난 발오마트 프로젝트 책임자 파멜라 반트는 “고령화로 청년층의 목소리가 작아지고 있었다”며 “많은 청년이 모든 정당을 비슷하게 느끼거나 정치를 어려워했다”고 도입 배경을 설명했다. 발오마트 사용 건수는 출시 이후부터 꾸준히 증가했다. 2002년 360만건에서 올해 총선에는 2600만건으로 7배가량 늘었다. 독일 유권자가 약 5900만명인 점을 감안하면 절반 가까운 유권자가 이를 사용한 셈이다. 사용자 설문 결과도 긍정적이다. 발오마트를 사용해 정당 차이를 명확히 이해한다는 응답은 2005년 48%에서 2017년 62%로 증가했고, 정치 이슈 인식은 같은 기간 44%에서 51%, 추가 정보 탐색 의향은 47%에서 55%로 늘었다. 베를린 포츠담 근처 브란덴부르크에 사는 주민 로만 오토(39)씨는 “선거 때마다 평균 세 번 이상 발오마트를 사용한다”며 “매번 같은 정당이 나오긴 하지만, 내 생각과 정당의 공약도 모두 변하기 때문에 시기에 따라 내 정치적 가치관과 맞는 정당을 점검할 수 있다”고 말했다. 반면 한국에선 독일과 달리 정당 정책 비교 플랫폼은 대부분 일회성에 그쳤다. 2017년 대선 당시 한 정책 분석 스타트업은 후보 공약을 익명으로 보여주고 사용자에게 맞는 후보를 안내하는 서비스를 발표했다. 약 30만명이 참여했던 서비스였지만 지속하진 않았다. 2018년 6·13 지방선거 때 한 지역 언론사가 제작한 맞춤형 후보 찾기 서비스 역시 선거 이후 중단됐다. 플랫폼이 산발적으로 생기고 사라지며 서비스의 공신력이 부재한 한국과 달리 발오마트를 개발한 BPB는 독일 내무부 산하에 있다. 모든 정당이 참여하는 의회 위원회의 감독을 받는다. 전문가들은 이러한 초당적 구조가 발오마트의 중립성과 신뢰성을 보장하는 핵심요소라고 평가했다. ◆정당과 유권자 잇는 공약연구 독일에는 정당과 유권자를 잇는 플랫폼 외에도 매니페스토 연구가 존재한다. 11일 유럽 최대규모 비대학 사회과학연구기관인 베를린사회과학연구소(WZB)에서 만난 이 프로젝트의 책임자 폴라 레만 박사는 “가짜뉴스와 포퓰리즘이 만연한 시대에 과학적이고 데이터에 기반한 정보를 공적 토론에 제공할 수 있을 때 가장 보람차다”고 전했다. 1979년 시작된 ‘매니페스토 프로젝트(Manifesto Project)’는 전 세계 정당들의 선거공약을 체계적으로 분석했다. 매니페스토 프로젝트의 공약 텍스트 분석은 각국의 공약을 문장 단위로 나눠 데이터화하는 작업이다. 45년째 연구가 이어지면서 공약의 원문까지 제공하는 매니페스토 코퍼스(Manifesto Corpus)와 공약 텍스트 기반 자체 대형언어모델까지 개발했다. 이는 한국의 정치 연구 방법론과 대조된다. 이에 대해 매니페스토 프로젝트의 연구자로 참여했던 이지호 서강대 현대정치연구소 교수는 “한국의 정치 연구는 단순히 찬성과 반대의 대립 구도로 답하는 여론조사 방법이 위주다. 마치 어떤 문제에 꼭 찬반이 있다는 전제로 대립각을 세우지만 매니페스토 프로젝트의 연구는 정당들이 내세우는 공약 안에서 어떤 이슈를 더 중시하는지를 확인할 수 있다는 점에서 차별점이 있다”고 설명했다. 레만 박사는 매니페스토 프로젝트의 핵심 철학을 ‘개방성’으로 꼽았다. 최종 분석 데이터뿐만 아니라 원본 텍스트, 정당에 대한 맥락 정보까지 모든 것을 공개해 연구자들이 자신만의 연구 질문으로 접근할 수 있도록 공개한다. 이 교수는 “정당과 유권자 사이를 잇는 매개가 바로 공약이며, 공약 데이터 분석은 정당이 실제로 어떤 활동을 하는지를 살피는 작업이라고 생각한다”고 밝혔다. 결국 매니페스토 연구는 민주주의가 얼마나 잘 작동하는지 평가하고, 앞으로의 방향을 제시한다는 것이다. ◆대화하는 민주주의 정치에 대한 불신이 깊어지는 시대, 독일에서는 시민과 정치인 간의 대화를 통해 흥미로운 시도들이 이어지고 있다. 37년 전 설립된 시민단체 ‘더 데모크라티(Mehr Demokratie·민주주의 확대)’에서 민주주의 문화부문을 담당하는 요제프 메르크 박사를 12일 베를린 율리우스 레버 브뤼케역에서 만났다. 그는 시민이 정치 신뢰를 쌓기 위해서 정치인의 공약 이행보다 더 중요한 것은 대화라고 강조했다. 지난 1년반 동안 이들이 개최한 대화 모임은 150회다. 작년 40회에서 올해 100회 이상으로 늘어났다. 이 모임에는 정치인도 참여한다. 일례로 독일 정부가 의뢰한 ‘영양정책 시민의회’에서 한 보수정당 소속 정치인은 시민들의 대화를 듣고 종일 머물기로 결정했다고 전했다. 메르크 박사는 “그는 모든 토론을 들은 후 시민의회 결과가 의회에서 들려질 수 있도록 최선을 다하겠다고 전했다”며 “이처럼 공약을 지켜 쌓는 신뢰를 넘어서는 소통으로 쌓는 신뢰가 중요하다”고 힘주어 말했다.

지난해 12·3 비상계엄으로 촉발된 6·3 대선은 촉박한 일정 탓에 어느 때보다 정책선거가 실종됐다는 지적이 많았다. 그렇지만 앞으로 5년간 대한민국호를 이끌 지도자를 뽑는 선거인 만큼 후보와 그 정당이 어떤 계획과 청사진을 가졌는지는 중요한 요소다. 특히 공약은 유권자가 정책으로 정당과 후보를 평가하는 최소한의 도구다. 동시에 유권자와 정치인이 맺는 임기 5년에 대한 계약서 역할도 한다. 미국발 통상전쟁, 인공지능(AI) 기술패권 경쟁, 역대 최저치를 연일 경신하는 낮은 경제 성장률 등 복합 위기 속에 취임할 제21대 대통령을 선택하는 데 공약은 나침반이 될 것이다. 세계일보는 이에 따라 올해 4월부터 ‘2025 대선 매니페스토―내일을 바꾸는 약속’ 시리즈를 통해 유권자가 차기 대통령에게 바라는 정책과제 여론조사를 시작으로 AI·청년·기후변화·정치·외교안보·지역균형발전 등 6개 핵심 분야별 공약을 비교·분석했다. 아울러 민주화 이후 13∼21대 대선후보들의 공약을 AI 기술을 활용해 각 시대정신과 이념지향을 분석한 기획부터 중앙선거관리위원회의 역대 공약관리 부실, 정책선거 예산 부족, 어려운 공약집 문제 등도 함께 심층적으로 짚었다. 본투표를 앞두고 주요 정당 대선후보들이 선관위에 제출한 10대 공약을 다시 제시한다. 10대 공약은 후보자가 내세우는 국가운영 비전이자 계획표다. 여기에는 핵심 정책 우선순위와 구체적인 이행방법 등이 집약돼 있다. 공약집의 표현을 가급적 그대로 옮겼고, 주요 이행방안 중 우선순위 3가지를 중심으로 추렸다. 10대 공약 전문은 선관위 홈페이지, 전체 공약집은 각 당 홈페이지를 통해 확인할 수 있다.