신약대국의 꿈은 물거품인가. ‘신약개발 신화’를 이룬 항생제 팩티브(factive) 개발로 세계 열번째 미국 식품의약국(FDA) 승인 국가가 된 2003년까지만 해도 장밋빛 미래가 열린 듯했다. 그러나 막대한 투자비용에 비해 매출액은 초라했다. 제약 업체들은 신약개발 핵심 연구원을 퇴출하는가 하면 투자 비용이 적은 제네릭(카피약) 개발로 카드를 바꿨다. 이런 상황에서 오는 6월 5일 시작되는 한미 자유무역협정(FTA) 본협상에서 신약 특허기간 연장 등 미국 측의 요구가 폭풍처럼 밀려올 것으로 보여 자칫 우리나라의 ‘제약주권’을 상실할 수도 있다는 우려를 낳고 있다. 이에 세계일보는 3년 만에 기로에 선 신약개발 신화의 속내를 들춰보고, FTA 극복 방안과 미래 국가 성장동력 산업으로서 신약개발의 대안을 찾아본다.국내 최초의 글로벌 신약 팩티브의 매출 저조, 제네릭 전문개발업체인 한미약품의 도약.최근 국내 제약업체들이 잇따라 제네릭 개발로 발길을 돌리고 있는 이유다. 투자에 비해 회수가 불투명한 신약개발에 투자하느니 투자한 만큼 쉽게 이익이 나는 제네릭이 낫다는 것이다.그러나 한쪽에서는 이에 대한 비판이 만만찮다. 경쟁력이 약한 국내 제약 업체가 눈앞의 이익만 좇다가는 자칫 국내 제약시장을 송두리째 다국적 기업에 내줄 우려가 있다는 것이다.◆국내 신약개발 실태와 매출액 규모=지금까지 국내에서 개발된 신약은 14개(약사법상 신물질인 경우 신약 승인해 주는 기준에 따르면 10개)에 불과하다. 우리나라는 1999년 9월 SK케미칼(현 SK제약)이 개발한 위암 치료제 ‘선플라주’로 세계 11대 신약 보유국 반열에 올라섰다.이후 EGF외용액(대웅제약), 큐록신정(중외제약) 등이 잇따라 출시됐으며, 2003년 팩티브가 미국 FDA 신약 승인을 받은 데 힘입어 FDA 신약 승인 열번째 국가가 됐다.그러나 어렵게 개발한 국내 신약의 판매 실적은 극히 저조하다. 건강보험심사평가원이 최근 공개한 ‘국내 개발 신약의 2005년 건강보험 전자문서교환(EDI) 방식 약품비 청구현황’에 따르면 국내 개발 신약 9개 품목의 청구금액은 모두 385억7200만원이었다. 이는 다국적 제약회사인 한국화이자의 단일품목인 고혈압 치료제 ‘노바스크’의 2004년 국내 청구금액(1316억원)의 4분 1에도 못미치는 초라한 수준이다.이렇게 국내 신약이 부진한 이유는 1차적으로 신약에 대한 국내 의료기관의 신뢰 부족과 보수적인 처방에 기인한다. 하지만 그보다는 대다수 신약이 이미 시장 형성이 된 상황에서 출시됐거나 다양한 병에 응용토록 개발되지 못했기 때문이다.한편 현재 미국 FDA 승인을 위해 임상시험 중인 국내 개발 신약은 2005년 현재 6개로 저신장증을 치료하는 인간성장호르몬(LG생명과학)과 B형간염 치료제(〃), 발기부전 치료제 자이데나(동아제약), 간질 치료제 YKP509(SK), 우울증 치료제 YKP10A(〃), 골다공증 치료제(녹십자) 등이다.◆미미한 연구개발(R&D) 투자=2004년 기준 국내 5대 제약회사의 평균 R&D 투자비용은 2000만달러(매출액 대비 5%)였다. 이는 세계 5대 제약회사의 평균 R&D 투자비용 52억달러(16%)와는 비교도 되지 않는 수치다.또 국내 제약업체 700곳 중에서 R&D에 투자하고 있는 기업은 총 56개사에 불과했으며, 이 가운데 신약개발에 투자하는 기업은 LG생명과학, 종근당, 유한양행, 중외·동아제약 등 매출 실적 상위그룹에 포함된 10개사뿐이었다.이에 LG경제연구원 고은지 연구원은 “우리나라 제약업계 특징은 한마디로 영세한 규모, 저조한 R&D 투자, 제네릭 개발을 통한 이윤창출로 볼 수 있다”며 “팩티브의 신화를 이어가려는 제약업계의 자구 노력이 어느 때보다 절실하다”고 강조했다.◆몰아치는 제네릭 열풍=100년 역사를 가진 국내 제약시장은 그 동안 제네릭이 압도해 왔다. 특허 기간이 만료된 신약의 효능을 본떠 만든 제네릭의 국내 판매 비중이 80% 안팎이라는 게 전문가들의 분석이다.국내 제약업계가 신약개발에 눈을 돌린 것은 1987년 7월. 정부가 신물질에 대해 특허권을 인정하는 ‘물질특허제’가 도입되면서부터다. 그러나 2003년 글로벌 신약인 팩티브가 개발된 지 불과 3년 만에 LG생명과학을 비롯한 제약업계는 제네릭으로 방향을 틀기 시작했다.팩티브를 개발한 LG생명과학은 추가 신약개발 투자를 위해서는 안정적인 수익 모델이 필요했고 그에 따라 제네릭 부문을 강화키로 했다는 것이다. 하지만 제약업계 관계자들의 시각은 다르다.그들은 세계적으로 향후 6년간(2006∼2011년) 특허가 만료되는 블록버스터(일반적으로 연 매출 10억달러 이상)가 10개에 달해 제네릭시장이 확장할 것이란 전망에 기인한 것으로 보고 있다. 여기에 개량신약을 포함한 제네릭 판매로 제약업계 3위로 부상한 한미약품 영향이 컸다고 분석하고 있다.개량신약을 개발해 제약업계 3위로 부상한 한미약품의 돌풍은 거셌다. 1980년대 중반만 해도 한미약품은 연간 매출 100억원 규모에 불과한 회사였다. 그러나 2002년 개량신약팀을 신설한 뒤 고혈압 치료제 ‘아모디핀’을 개발·시판하면서 엄청난 매출을 일으켜 단일품목으로 지난해에만 400여억원의 대박을 터뜨렸다. 한미약품의 지난해 총매출은 3765억원, 영업이익은 473억원을 기록했다.그러나 제약업계의 제네릭 열풍을 바라보는 전문가의 시각은 우려로 가득하다. 제네릭에 매달리다가는 한미 FTA 본협상 체결 이후 치명타를 입을 것이라고 지적하고 있다.권미란 공공의약센터 대표는 “단기적으로 수익이 나는 제네릭 개발이 필요하지만 제약업체들이 장기적으로 신약개발을 포기해서는 한미 FTA의 돌풍에 쓰러질 수밖에 없을 것”이라고 지적했다.

◇울산시 북구청은 음식물자원화 시설 설치에 대한 주민의 반발이 거세지자 시민배심원제를 도입했다. 사진은 시민배심원들이 참석한 가운데 열린 관련 회의 장면.울산시 북구청은 2004년 시민배심원제를 처음 도입해 공공정책을 둘러싼 민·관 갈등을 평화적으로 해결한 모범 지방자치단체로 꼽힌다.시민배심원제는 사회단체 대표와 종교인 등으로 구성된 시민배심원에게 공공정책 추진 여부를 결정하는 제도다.북구청과 주민 간 갈등은 음식물 쓰레기를 바로 매립하지 않고 퇴비화하거나 완전 소각한 뒤 잔재물을 매립하는 ‘음식물자원화’ 시설 건설사업을 추진하면서 촉발됐다. 구청은 2001년 ‘음식물자원화사업 전면계획’을 세우고 국비·시비·구비 등 재원 확보 계획을 마련했다. 그러나 건설지역이 중산동으로 결정되자 주민의 반대여론이 일어나기 시작했다. 2002년 말 구성된 시설설치반대 대책위원회를 주축으로 주민집회가 잇따랐다. 주민의 반대가 거세지자 구청은 결국 착공(2003년 12월) 4개월 만에 공사를 잠정 중단했다.그러나 구청은 2004년 8월 주민설명회를 열고, 공사를 재개한 뒤 울산지법에 공사방해금지 가처분신청을 냈다. 이에 주민들은 자녀 등교거부 운동을 전개하는 등 강하게 반발했다.악화일로를 치닫던 사태가 해결의 돌파구를 찾은 것은 2004년 12월. 구청은 주민들에게 ‘시민배심원제’를 제안했다. 주민들이 두 달 뒤 이를 수용해 시민사회단체 등 39명으로 배심원단이 구성됐다. 이들은 찬반 토론 등을 거쳐 활동 보름 만에 시설을 건설키로 결정했다. 울산 북구 음식물자원화시설은 계획수립 5년여 만인 2005년 7월 준공돼 8월 말부터 가동에 들어갔다.이에 대해 울산대 김도희 교수(행정학)는 “북구 사례는 지방정부가 비선호 시설 입지정책 전 과정에 주민참여를 보장해 신뢰를 형성하는 좋은 선례를 남겼다”고 평가했다. 특별기획취재팀

네덜란드 고속철·오스트리아 빈 공항 미국과 일본, 네덜란드, 오스트리아 등 선진국도 수십년 전에 현재의 우리나라처럼 각종 정책과 개발사업에 따른 공공갈등을 겪었다. 하지만 지역주민이나 시민단체 등 이해관계자들을 정책 수립 단계부터 참여시켜 사전에 갈등을 예방했다. 또 이들 국가에서는 공공갈등이 발생하면 갈등 관련 법·제도 등 체계적인 시스템을 가동해 이를 최소화하는 성공적 사례들을 찾아볼 수 있다. 전문가들은 “정부가 사업의 주체이고 시민은 정책의 협력자이자 조언자임을 분명히 함으로써 정부의 일방적 행정 관행을 방지할 수 있었던 게 가장 큰 시사점”이라고 분석한다.               ◇네덜란드 고속철 공사현장                                     ◇오스트리아 빈 공항◆네덜란드 남부고속철 사업=남부고속철도 사업은 2000년 착공돼 내년 완공을 앞두고 있다. 이는 사업 추진이 처음 거론된 지 37년 만이다.오랜 기간 동안 끌어온 대형 국책사업이 성공적인 합의점에 도달할 수 있었던 결정적 요인은 PKB(네덜란드의 국가개발 보고서) 활용에 있다.PKB는 국가의 도로사업이나 토지이용, 주택건설 등 국토개발사업에 있어 내각, 의회, 시민 등 이해관계자가 모두 의사결정 과정에 참여해 수렴된 의견을 토대로 작성되는 초기 보고서다. 지방정부가 상세히 수립하는 국토개발계획은 모두 PKB에 기초하기 때문에 사실상 모든 개발계획이 정부뿐 아니라 이해관계자의 의견이 수렴되고 있는 것이다.1970년 남부고속철도 건설을 계획했던 네덜란드는 PKB 완성에 힘입어 21년 뒤인 1991년 이 사업을 다시 추진했다. 암스테르담에서 로테르담을 거쳐 벨기에와 파리로 이어지는 이 철도를 건설하지 않고는 물류중심국가에서 밀려날 수도 있다는 절박함이 그 이유였다.그러나 고속철도사업은 철도 건설 인근 지역의 생태·경관적 가치를 손상시킬 것이라는 지역주민과 환경단체의 거센 반발로 마지막 위기에 처하게 된다. 이때 나온 것이 일부 구간(10㎞)을 지하터널로 건설하겠다는 노선 수정안이었다.이 수정안은 고속철의 목표 속도인 시속 300㎞ 이상을 담보함과 동시에 환경단체 등의 요구 사항을 충분히 수용한 것이었다. 이에 따라 공기 지연에 따른 엄청난 경제적 손실을 막을 수 있었다. 건설이 불가피한 상황을 인식한 주민과 시민·사회단체들도 정부의 이런 제안을 받아들일 수밖에 없었다.◆오스트리아 빈 공항=지난해 6월 오스트리아에서는 한 가지 의미 있는 조정안이 확정됐다. 빈 공항 주식회사와 인근 지역주민들이 5년에 걸친 활주로 추가 건설을 둘러싼 장기적인 갈등조정 협상 끝에 최종안에 합의하게 된 것. 이를 위해 56개의 이해관계자들이 참여해 공식 회의만 166회나 열렸고, 비공식 회의까지 더하면 양 측은 500회 가까이 마주 앉았다. 물론 모든 회의록은 공식 홈페이지를 통해 일반에 공개됐다.빈 공항 주식회사는 활주로 추가 건설 계획을 세운 2000년에 가장 먼저 공정성을 담보한 ‘조정팀’부터 꾸렸다. 빈 공항은 활주로 추가 건설에 더해 잡음이 일으었던 항공기소음 저감대책을 조정 대상에 포함해 반대자들을 협상 테이블로 끌어들였다. 갈등 조정과정에서도 여러 가지가 성공요인으로 지목됐다. 우선 합의가 쉬운 부분과 어려운 부분으로 나눠 순차적으로 접근함으로써 조정 과정에서 서로 간의 ‘신뢰’가 형성됐다는 게 결정적 요인이었다. 또 적절한 피해 보상과 조정 과정의 투명성 확보로 집단 간 이견을 좁힐 수 있었다. 특히 조정안 사후관리도 소홀히 하지 않아 조정안의 ‘효과’를 극대화했고, 이는 모든 참여집단의 만족을 이끌어 낼 수 있었다.◆해외 성공사례가 주는 교훈=두 사례는 해당 사업의 필요성에 대한 명분과 성숙된 사회·문화적 여건, 확실한 제도적 장치라는 3박자가 맞아떨어져 만들어진 합작품이었다. 새만금 사업처럼 명분 없는 사업에 정부가 무리하게 손을 댔다가 환경단체 등의 반발에 부딪히고, 결국엔 사업이 중단되는 사태를 야기한 것과는 대조적인 접근이었다.특히 사업 초기 단계부터 이해관계자의 의견을 충분히 수렴, 반영함으로써 조정 과정에서 신뢰를 축적해 나가는 점에 주목할 필요가 있다.또 적절한 피해 보상, 철저한 사후 갈등관리를 통해 이를 해소한 것은 우리가 본받아야 할 모델임에 틀림없다.갈등조정 관련 한 관계자는 “네덜란드 고속철도나 빈 공항은 우리에게 성숙된 국민의식이 얼마나 중요한지를 여실히 보여주는 것”이라며, “여기에 잘 정비된 법·제도, 국책사업 정보의 공개 등 갈등 관리 시스템이 어우러져 갈등 관리의 전형을 보여주는 사례”이라고 말했다.특별기획취재팀= 이돈성(팀장)신상득·남상훈·김창덕 기자twins518@segye.com

한국이 최초로 개발한 글로벌 신약 항생제인 ‘팩티브(Factive)’의 판매 부진 여파로 국내 신약개발 사업이 일대 위기를 맞고 있다. 차세대 성장동력의 핵심사업인 신약 연구개발(R&D)을 주도하던 LG생명과학과 CJ 등은 잇따라 신약개발을 중단하거나 축소하고 있다. 여기에 다음달 5일 시작되는 한미 자유무역협정(FTA) 본협상에서 미국 측의 신약 특허권 연장 요구 등이 예상돼 국내 제약산업이 자칫 뿌리째 흔들릴 것이란 우려마저 제기되고 있다.28일 제약업계에 따르면 최근 팩티브 개발을 주도한 LG생명과학 남두현(50) 상무가 일선에서 물러났다. LG생명과학은 남 상무 퇴진과 동시에 대대적인 조직개편을 단행, 연구소에 BG(Branded Generic) 그룹을 신설했다. BG그룹 신설은 LG생명과학이 합성(Chemical) 제네릭 개발을 강화하겠다는 의지로 풀이된다. 이에 앞서 CJ제약연구소는 2004년 말 115명이던 연구인력을 2006년 5월 현재 54명으로 줄이는 구조조정을 단행했다. 또 시장성이 없다는 이유로 이미 개발한 신약 ‘슈도박신주(녹농균예방주사)’ 제품화 포기와 함께 합성신약 개발을 모두 접고 제네릭 개발로 방향을 전환했다. 이 밖에 신약개발에 앞장섰던 몇몇 기업도 현재 신약개발의 포기나 축소를 모색하고 있는 것으로 알려졌다.이처럼 유수의 국내 제약사들이 제네릭 개발에 눈을 돌리는 것은 신약개발의 경우 수천억원씩 연구비를 쏟아부어도 성공 가능성이 희박한 데다 성공하더라도 곧바로 매출로 이어지지 않는다는 점 때문이다. 이런 상황에서 6월5일 시작되는 한미 FTA 본협상은 국내 제약 및 의료시장에 일대 파장을 불러일으킬 것이라는 게 전문가들의 분석이다. 미국 측은 자국의 기업을 보호하기 위해 주요 의제로 ▲의약품 특허기간 연장 ▲오리지널 신약 범위 확대 등을 들고 나올 것으로 알려졌다.더욱이 다국적 기업의 국내 제약시장 점유율이 증가하고, 원료와 완제의약품 종목의 수출 대비 수입 격차가 벌어지는 상황에서 글로벌 신약개발 퇴조는 향후 심각한 ‘제약주권’의 상실로 이어질 것이라는 게 전문가들의 시각이다.그러나 이런 심각한 상황에도 그동안 정부는 이렇다할 대책을 마련치 못한 채 뒷짐만 지고 있다가 금년 2월에야 뒤늦게 ‘범부처 신약개발 R&D 추진전략’을 마련하는 등 부산을 떨었다.보건산업진흥원 김수웅 연구원은 “신약개발과 관련한 정부의 대책이 지금까지 미흡했던 게 사실”이라며 “한미 FTA 본협상으로 기로에 선 신약개발 사업이 성공하려면 제약업체와 정부의 지속적인 관심이 절실하다”고 말했다.특별기획취재팀◆신약=지금까지 발견되지 않은 신물질을 이용해 만든 약을 가리킨다. 보통 개발기간 10∼15년, 연구비 5000억∼1조원이 들어가지만 성공하면 배타적 권리가 확보된다.◆제네릭=특허(보통 20년)가 만료된 신약을 똑같이 복제한 약으로 흔히 ‘카피약’으로 불린다. 2∼3년 만에 적은 비용으로 만들 수 있으나 6개월밖에 독점판매권을 갖지 못한다.◆개량신약=특허가 만료된 신약의 구조나 용도 등을 일부 변형해 개발한 약품으로 신약과 제네릭의 중간단계로 보면 된다. 보통 개발기간 3∼5년, 연구비 5억∼15억원이 든다.

서울 대중교통체계 개편시내버스의 난폭운전과 급정차, 불친절 등은 서울시가 수십년 동안 앓아온 중병이었다. 이 병 치유의 당위성은 서울시가 대중교통체계 개편을 이뤄내는 큰 원동력이 됐다. 그러나 버스업체 간 이해관계가 난마처럼 뒤얽힌 상황에서 대중교통체계를 개편하는 일은 엄청난 갈등을 수반하는 작업이었다. 부안사태나 새만금사업 등 대형국책사업을 둘러싼 공공갈등으로 정부가 쩔쩔매는 사이 서울시는 어떻게 이 엄청난 공공갈등을 보란듯이 해결하고 대중교통 개혁에 성공할 수 있었을까.◆버스개혁의 칼을 뽑아들다=서울시가 이명박 시장의 진두지휘로 대중교통체계 개편의 핵인 버스개혁의 칼을 처음 뽑아든 것은 2003년 3월이었다. 버스의 과잉 공급과 좋은 노선을 차지하려는출혈경쟁으로 업체들이 하나둘 도산하고 있을 때였다.이 시장은 가장 먼저 교통 관련 업무를 담당하던 서기관급(4급) 과장을 모조리 교체했다. 공무원과 기존 업체와의 고리를 끊지 않고서는 결코 버스개혁을 성공할 수 없다는 판단에 따른 결정이었다.이 시장은 이어 도봉·미아로에서 버스개혁을 시범실시하겠다고 발표했다. 그러나 시범실시를 통한 서울시 전체로의 확대 계획은 업체들의 강한 반발과 로비로 ‘시범사업 1년 연기’ 발표와 함께 무릎을 꿇어야 했다.서울시가 당혹감을 감추지 못하고 있을 때 경실련과 녹색교통연합 등 시민단체 연합이 힘을 실어주었다.“서울시가 모처럼 제대로 된 밑그림을 그렸는데 버스업계의 이해관계 때문에 난관에 부딪혔다”는 내용의 성명 발표였다.서울시는 시민단체의 도움을 받아 2003년 6월 ‘버스개혁시민위원회’를 탄생시켰다. 중재자를 자처한 시민단체가 중심이 돼 버스업체 대표와 노조대표, 교통전문가, 서울시 교통국장, 서울경찰청 교통관리국장을 위원회에 참여시켰다. 서울시는 이런 분위기를 타고 내친김에 서울시 전체 교통체계 개편안으로 사업계획을 확장했다.◆갈등을 잠재우다=버스개혁에는 버스업체, 건교부, 서울경찰청, 시민단체 등 많은 갈등요인이 잠재돼 부글부글 끓고 있었다.서울시는 가장 치열한 갈등 양상을 보인 버스업체 대표들에게 ‘수입금 공공관리’를 제안했다. 적자에 허덕이는 60% 버스업체를 겨냥한 묘수였다. 서울시가 전체 수입금을 공공관리하고 적자분을 업체에 지원하겠다는 내용이었다. 시는 또 경영난에 처한 업체들에 차고지를 팔아 빚을 갚도록 하고 대신 서울시 공영차고지를 쓰도록 배려했다.시는 끝까지 버스개혁을 반대하는 13개 업체 대표에게는 서울시의 공공지원 중단과 서울시 시스템으로부터의 독립을 통보했다. 끝까지 거부하다가는 아예 설자리를 잃을 것으로 판단한 업체 대표들이 시 방침에 적극 지지를 표명하고 나섰다. 마침내 2004년 1월 10일 서울시는 버스운송사업조합과 버스개혁 합의를 도출하는 데 성공했다.버스업체만큼이나 갈등을 야기한 단체가 버스노동조합이었다. 서울시는 교육을 통해 노조원들을 설득했다. ‘버스기사 교육 의무화 법령’을 근거로 4∼5개 업체씩 묶어 교육을 벌여 나갔다. 버스업계의 실태를 설명하고 개혁이 있어야만 함께 살 수 있다고 강조했다. 버스업계의 심각성을 이미 알고 있던 노조원들은 쉽게 돌아섰다. 서울시를 믿고 버스개혁에 동참하는 길만이 자신들이 일자리를 잃지 않을 것이란 믿음을 갖게 한 게 주효한 것이다.그 사이 건교부는 공익상 필요할 경우 재정지원과 노선입찰이 가능하게 시가 조례를 개졍할 수 있도록 도와주었고, 규제 심의에 난색을 표하던 서울경찰청도 규제 심의를 통과시켜 줌으로써 주변의 모든 갈등 상황이 종료됐다.◆버스개혁 성공의 의미=버스개혁 이후 그 성과가 곳곳에서 나타나고 있다. 이는 지난 2월 녹색소비자연대가 버스 이용객을 대상으로 실시한 서비스 만족도 조사에서 단적으로 드러난다. 조사에 따르면 만족도 ‘보통 이상’이 개편 전 58.2%에서 개편 후 81.8%로 향상됐다. 버스 사고 건수는 개편 전 1년과 개편 후 1년을 비교한 결과 25.2%(166건) 감소했고, 대중교통 이용객 수는 하루 평균 5.5%(51만1000명) 증가했다.이런 성과는 일본교통학회 회원과 독일FAZ기자단 등 서울시의 교통체계 개편을 배우러 오는 외국인들의 발걸음으로 이어지고 있다. 또 타임지 등 해외 언론이 서울시의 성공사례를 대서특필하기도 했다. 게다가 서울시의 교통시스템을 사겠다는 외국 지자체까지 생겨나고 있다. 잘 관리한 갈등 사태가 시민에게 얼마나 큰 이익을 가져다 주는지 보여주는 것이다.국토연구원 김선희 연구위원은 “이해관계자들이 모두 동참한‘버스개혁시민위원회’를 탄생시킴으로써 이들의 의견을 수렴하고 갈등요인을 풀어나간 서울시 사례는 갈등 관리에 계속 실패해온 정부에 좋은 모델이 될 것”이라고 말했다.특별기획취재팀= 이돈성(팀장)신상득·남상훈·김창덕 기자twins518@segye.com

정부가 의욕을 갖고 추진 중인 ‘공공기관의 갈등 관리에 관한 법률안’이 표류하고 있다. 법안의 완성도가 떨어지는 데다 국회 정무위원회와 시민단체 등이 법안 통과에 따른 불이익을 우려해 반대하고 있기 때문이다. 결국 갈등 관리 법안이 또다른 갈등을 야기하는 어처구니없는 사태가 벌어지고 있는 것이다. 이에 대해 전문가들은 “정부가 마련한 법안을 보강해서라도 이 법안이 의회를 통과해야 갈등 관리가 가능할 것”이라고 입을 모으고 있다.◆국회와 시민단체 등의 반발=이 법안이 국회에 제출되자 국회 정무위원회 소속 일부 의원은 강하게 반발했다. 민주당 이승희 의원은 “갈등을 해결하는 것은 의회 본연의 업무인데, 정부가 나서겠다는 것은 의회를 무력화하려는 기도로밖에 볼 수 없다”며 “또 새로운 법을 만든다고 갈등 관리가 제대로 될지는 모르는 일”이라고 주장했다.시민단체와 대한상공회의소도 이 법안에 강한 불만을 제기했다. 이들은 “갈등의 이해당사자인 정부가 갈등을 관리하겠다는 것은 어불성설”이라며 “정부가 이해관계자를 장애물로 보지 않고 그 주장을 적극 받아들이면 그만인데, 법을 제정해 해결하려는 것은 납득하기 어렵다”며 한목소리를 냈다.그러나 일각에서는 이들이 자신들의 입장에서만 법안을 해석하고 반대를 일삼는다는 지적이 만만찮게 제기되고 있다. 열린우리당 김현미 의원은 “갈등을 해결하는 게 의회 본연의 임무라면 그동안 과연 제대로 그 역할을 해왔느냐”며 “입법, 사법, 행정부가 공히 공공갈등을 제대로 해결하지 못한만큼 범정부적인 갈등관리 시스템이 필요하다”고 말했다.◆법안의 의미와 과제=이번 법안이 논란에 휩싸이는 것은 실효성 등 문제점을 안고 있기 때문이다. 우선 법적 구속력이 없어 공공기관장이 갈등 관리 기법을 채택하지 않으면 아무 소용이 없다. 또 공공기관장이 형식적으로 갈등 관리 절차를 밟을 개연성이 크고, 아직 사회적 인프라와 문화적 토양이 성숙되지 못해 법만으로 갈등 관리가 가능할지도 의문이다.이런 지적에도 불구하고 이 법안은 우리나라 최초로 갈등을 관리해야 할 대상으로 파악하고 규정했다는 점, 이해관계자의 참여라는 큰 틀을 짚어냈다는 점에서 의미있는 시도로 평가됐다. 또 갈등 예방 절차를 강조하고 민주적 절차를 중시한 점도 주목할 부분이다.한국방송통신대 이선우 교수는 “사회 다변화와 함께 각계각층에서 갈등이 다양하게 표출되는 상황에서 이런 법률 제정은 갈등 관리 시스템 구축의 토대를 마련하는 것”이라고 전제하고, “정부는 법안의 부족한 부분을 보강해 국회에서 통과되도록 노력해야 하며, 아울러 갈등의 예방과 조정·해소를 위한 문화 형성에도 관심을 기울여야 할 것”이라고 말했다.특별기획취재팀= 이돈성(팀장)·신상득·남상훈·김창덕 기자twins518@segye.com◆공공기관의 갈등관리에 관한 법률안이란=정부가 대형 국책사업을 추진하는 과정에서 발생하는 공공갈등을 법적 장치를 통해 해결하기 위해 발의한 법안이다. 지속가능발전위원회가 2년에 걸쳐 초안 작업을 마쳤고, 지난해 5월 국무조정실을 통해 국회에 제출됐다.

전문가들은 우리나라가 갈등으로 엄청난 국력을 낭비하는 이유로 정부의 협상력 부족을 첫손 꼽는 데 주저하지 않는다. 아무런 전략 없이 협상에 임한다거나, 아예 협상 테이블에 나서기조차 꺼리다 보니 ‘호미로 막을 일을 가래로도 못 막는 식’의 갈등이 반복적으로 발생하고 있다고 지적한다. 이런 협상 관행의 문제점은 ‘참여’를 지향한다는 현 정부에서도 전혀 개선되지 않고 있다.2003년 5월의 화물연대 파업사태가 그러했다. 정부는 지속적인 불만 제기에도 대화에 나서지 않다가 화물차 운송자들이 집단행동에 들어가고 나서야 뒤늦게 대안 모색을 서둘렀다. 이미 파업 당사자들의 감정이 한껏 격해지고 사회·경제적 파급효과 또한 걷잡을 수 없이 커진 뒤였다.정부는 재정경제부와 건설교통부, 노동부, 공정거래위원회 등 관련 부처 간 이견조차 좁히지 못했고, 결과적으로 화물연대의 요구 사항을 대부분 수용하고서야 사태를 종결지을 수 있었다. 이 같은 정부의 ‘아마추어적’ 협상 방식은 이전에도 수없이 반복돼 왔다. 2000년 수많은 환자들에게 엄청난 고통을 안겼던 의약분업 갈등. 이 역시 정부의 미온적인 태도가 실리 없이 피해만 키운 대표적 사례다. 당시 정부는 의사들과의 사전 협상을 전혀 시행하지 않은 상태에서 일방적으로 발표했고, 사후 협상에서도 수많은 문제점을 드러냈다. 의사들의 파업 강행 이후 뒤늦게 협상에 나선 정부는 이후 의사들의 눈치보기에 급급했다. 결국 네 차례 협상에서 보험수가를 50% 이상 인상했고, 이 부담은 결국 국민들이 모두 떠안아야 했다.정부의 협상 실패율이 높은 것은 ‘전략 없는 협상’ 때문이라는 지적도 나온다. 단국대 김태기 분쟁해결연구센터 소장은 “대우자동차 매각 협상만 보더라도 GM은 한국 측 협상 당사자들의 권한이 불분명하다는 점을 이용해 결국 유리한 결과를 이끌어 냈다”며 “협상에 나선 공무원이 대통령의 의중을 헤아리거나 지시를 받는 데 급급하다 보니 냉정한 판단과 소신 있는 협상이 불가능해지는 것”이라고 차갑게 꼬집었다.

우리나라와 달리 미국 등 국민소득이 높은 나라는 오래전부터 갈등을 예방하고 해소하기 위한 다양한 법적·제도적 장치를 만들어 활용하고 있다. 사회문화적으로 성숙한 사회가 갈등을 해소하는 데 결정적으로 기여하는 것은 두말할 나위도 없다.미국은 1996년부터 ‘행정분쟁해결법’과 ‘협상에 의한 규칙제정법’을 제정해 시행하고 있다.‘행정분쟁해결법’은 대결 지향적 분쟁 해결 방식을 피하고 대안적 분쟁 해결(ADR) 기법 사용을 의무화한 법이다. 각 기관의 고위 관료를 분쟁 해결 전문가로 임명하고 화해와 조정, 합의 촉진 등을 적극 활용할 것을 규정하고 있다.‘협상에 의한 규칙제정법’은 정부가 규제 관련 규칙을 최종 제안하기 전에 이해당사자를 참여시켜 합의하기 위한 법이다.미국은 정부기관 간 ADR 실무그룹을 비롯해 법무부 분쟁해결실, 미국환경분쟁해결원, 연방조정알선청(노사관계법), 지역사회 갈등해결센터(주정부의 주의회, 주법원 산하 분쟁 해결) 등을 두고 다양한 갈등을 해소하고 있다.독일은 대규모 계획 수립 시 계획 확정에 앞서 먼저 두 차례 이해관계자들의 의견을 듣는 청문회를 거친다. 2단계를 거쳐 주민 의견이 수렴된 계획안은 지방의회의 심의 및 표결로 최종 확정된다. 독일은 건설법에 다양한 이해관계를 사전 조정해 갈등을 예방하도록 규정하고 있으며, 사법적 소송보다는 협상·조정·중재 등의 ADR 제도가 점차 확산되고 있다. 200∼220시간 교육과 실습으로 민간 갈등조정인을 양성해 다양한 분야에 이용한다. 교통정책과 관련해서는 주민이 참여하는 ‘교통포럼’을 활용하고 있다.이 밖에 프랑스는 공공토론위원회(CNDP)를 비롯해 경제사회위원회, 국가계획위원회, 최고행정자문기관 등을 두고 공공결정이 내려지기 전에 분쟁을 방지한다. 일본은 대안적 분쟁 해결 절차의 이용 촉진에 관한 법률(ADR법)에 의해 분쟁 해결 사업자를 인증해 주고 이들을 통해 갈등 문제를 해결하고 있다.국토연구원 김선희 연구위원은 “외국의 갈등 관리 시스템은 법적인 최소한의 보장과 성숙된 국민의식의 절묘한 조화”라고 말했다.특별기획취재팀= 이돈성(팀장)·신상득·남상훈·김창덕 기자twins518@segye.com

전문인력 태부족… 관련교육도 초보수준 “참여정부는 사회 갈등의 조정자로서 정부의 역할을 중시하고 있다. 그러나 그 방식은 과거처럼 갈등을 억눌러 미봉해 두거나 권위주의적으로 조정하는 것이 아닌 대화와 타협, 그리고 시스템에 의한 대응으로 바뀌었다.”(2004년 2월18일 청와대 브리핑)“공공갈등 관리와 관련된 법제도가 정비되지 않아 각 부처의 실정에 맞는 관리체계가 없다. 그때그때의 형편에 따라 해결 방법을 찾아서 대처하는 주먹구구식 관행이 개선되지 않고 있다.”(2006년 7월 건설교통부 관계자)참여정부의 갈등 관리는 조정기구와 관련 법제도가 제구실을 하지 못하는 데다 교육 프로그램 등 인프라마저 턱없이 부족해 조정 능력이 크게 떨어지는 것으로 지적됐다.현 정부는 출범 초기부터 국정현안정책조정회의와 청와대 시민사회수석실을 신설하는 등 다양한 협의·조정 기구를 통해 갈등 관리를 시도했다. 그러나 부안 방폐장 부지 선정과 평택 미군기지 이전, 한탄강댐 건설 등 공공갈등 관리에 번번이 실패했다.전문가들은 정부의 갈등 조정 체계가 제대로 작동하지 않아 갈등을 사전에 점검하거나 정책 대안을 제시하는 등의 역할을 하지 못하고 임시방편적 해결에 의존했다고 지적했다. 한국행정연구원 박홍엽 연구원은 “정부의 갈등관리는 각 부처에 분산돼 범정부 차원의 유기적이고 효과적으로 이루어지지 못하고 있다”고 밝혔다.이런 문제를 해결하기 위해 참여정부가 활용한 기구가 바로 국정현안조정회와 지속가능발전위원회다. 하지만 이들 기구의 조정 기능은 기대에 못 미치고 있다.국정조정회의는 사후 대책 기능이 강해 사전에 갈등 영향을 예측·관찰하고 예방대책을 강구하는 ‘조기경보체제’로서의 역할이 미흡하다는 지적이 많다.지속가능위도 사회적 갈등 해결 정책에 대한 자문 활동을 추가했으나 별다른 효과를 거두지 못했다. 지속가능위는 2003년 말 한탄강댐 찬반 논란에 새로운 갈등 해결 방식을 적용키로 하고, 정부와 찬반 지역주민 등 당사자가 참여하는‘한탄강댐 갈등조정소위원회(조정소위)’를 구성했다.조정소위는 2004년 11월 한탄강댐 건설계획을 백지화하고 소규모 홍수조절용 댐을 건설하는 방안을 제시해 5년에 걸친 논란을 종식하며 성공적인 활동의 첫걸음을 떼는 듯했다. 지속가능위는 곧바로 홍수조절용 댐 건설 등을 논의할 가칭 ‘공동협의회 구성을 위한 운영소위원회’를 출범시켰다.그러나 철원 주민들은 “조정소위의 조정 결과는 기존의 한탄강댐 건설계획과 전혀 다를바 없다”며 “임진강 홍수 방지대책을 원점에서 재검토해야 한다”고 주장하며 공동협의회에 불참했다. 결국 지속위의 새로운 갈등 해결 모델이 실패로 돌아가고 말았다.기존 갈등 관리 법제도도 공공사업의 추진이나 촉진을 목적으로 입법화되는 바람에 공공갈등에 대한 체계적이고 합리적인 조정 기능을 못하고 있다. 이 가운데 공공사업과 밀접한 관련이 있는 것은 국토계획법, 행정절차법, 보상법, 혐오·기피시설 관련법, 분쟁조정제도 등이다.국토계획법은 절차적 측면에서 해당 주민과 충분히 사전 합의할 수 있는 체계가 미흡하다. 도시기본계획에 대한 공청회가 매우 형식적이고, 공람도 이해관계자에게 제대로 전달되지 않고 있다.행정절차법이나 정보공개법도 정책 수립이나 추진 과정에서 형식적인 의견수렴에 그침에 따라 주민들의 실질적 참여가 이뤄지지 않는 문제를 야기하고 있다.교육·훈련 프로그램과 전문가 부족 등 갈등 관련 국가 인프라가 미약한 것도 공공갈등 관리를 저해하는 요인이다. 현재 공무원 등을 대상으로 갈등 관리 교육을 하고 있는 기관은 중앙공무원교육원과 한국개발연구원(KDI) 정도다. 하지만 이들 기관의 갈등 전문가 양성 교육은 초보적인 수준에 머물러 전문 인력난 해소에 큰 도움을 주지 못하고 있다.중앙환경분쟁조정위원회, 중앙노동위원회, 금융분쟁조정위원회 등 분야별 갈등 조정 기구들은 협의·조정 체계 미비, 중재·조정 과정의 합리성 부족 등 여러 문제점을 드러내고 있다. 특별기획취재팀= 이돈성(팀장)·신상득·남상훈·김창덕 기자twins518@segye.com

[갈등관리 시스템이 없다③] 갈등 어디서 오나#건설교통부와 한국수자원공사는 2000년부터 4년간 임진강유역의 홍수피해 대책으로 한탄강댐 건설안과 더불어 제방(堤防) 설치안을 6차례 비교·검토했다. 이들 기관은 댐건설 반대측의 지적이 있을 때마다 제방 연장을 줄이고 단가를 높이는 등 제방 길이와 사업비를 임의로 산정, 정부 정책의 공정성과 객관성을 떨어뜨렸다.(한탄강댐 건설사업 추진실태 감사원 결과보고서)#부안군수가 방사능폐기물처분장(방폐장) 부지 유치신청 과정에서 민주적 절차를 무시했다면 정부는 부지선정 과정에서 민주적 절차를 경시했다는 지적을 받았다. 정부는 부안군수가 2003년 유치신청을 하기 전에 산업자원부가 부안군민을 대상으로 실시한 여론 조사를 통해 유치반대 의견이 많다는 것을 인지했음에도 주민의견 수렴을 통해 동의를 구하는 민주적 절차를 밟지 않았다.(한국여성개발원 정책보고서)한탄강댐 건설과 부안 방폐장 유치사업은 참여정부의 공공갈등 해결과제들 가운데 대표적 실패사례로 꼽힌다. 전문가들은 “이들 사례처럼 갈등관리 실패에는 ▲정부 정책의 공정성과 객관성 결여 ▲일방적 행정과 민주적 절차 부재 등 공통 요인들이 작용하고 있다”면서 “잘못된 행정관행을 시스템으로 바로잡지 못할 경우 갈등 관리는 요원할 수밖에 없다”고 입을 모으고 있다. 갈등 요인별은 몇몇 유형으로 분류할 수 있다.무엇보다 일방적 행정과 밀실행정으로 인한 공공갈등이 가장 많다.구리·남양주 폐기물처리시설 광역화사업이 이에 속한다. 경기도 구리시와 남양주시는 2000년 12월 구리시에 소각장을, 남양주시에 매립장을 공동으로 설치하는 ‘폐기물처리시설 광역화사업’ 협약을 체결했다.그러나 남양주시는 입지선정위원회 구성 등 정당한 절차를 따르지 않고 일방적으로 사업을 추진, 주민들의 불신감을 고조시켰다. 이는 결국 주민들이 남양주시의 행정을 주민동의가 배제된 밀실행정으로 몰아붙이며 매립장 백지화 투쟁을 전개하는 데 빌미를 제공했다.공정성과 객관성 미흡에 따른 공공갈등도 빈번하게 일어난다.천안시와 아산시는 1995년부터 10년간 경부고속철도 역사명칭을 둘러싸고 갈등을 빚었다. 아산시는 건설교통부가 갈등 조정기구인 ‘고속철도역 명칭선정자문위원회’에 제공한 도면의 편향성을 문제삼았다. 이 도면에 ‘천안정거장’이란 표시가 있어 역명칭이 천안과 직접 연관이 있는 것처럼 보인다는 것이었다. 아산시는 건교부, 철도청, 고속철도공단이 자문위원회 위원으로 참여해 역명을 역명결정권자의 사전 의도 대로 선정해 줬다는 의혹도 제기했다.비합리적인 피해보상이 공공갈등을 부추기기도 한다.새만금 간척사업이 그 사례다. 정부가 주민들에게 현실에 맞지 않는 보상금을 지급하고 형평성에 어긋나는 보상기준을 적용함으로써 정부와 주민 간, 주민들 간의 갈등을 더욱 증폭시켰다. 정부는 1992년부터 시작된 어업권 보상과정에서 어민들이 삶의 터전을 포기한 대가로 한 가구당 1600만원을 몇 년에 걸쳐 분할지급했다.그러나 이 금액은 어민 한 사람이 갯벌에서 조개를 잡아 하루에 버는 돈이 적게는 4만∼5만원, 많게는 8만∼10만원에 달했던 사실에 비하면 1년 벌이도 되지 않는 액수다. 특히 분할 지급되는 바람에 빚을 갚거나 집 수리에 보상금을 써버려 전업 준비에는 전혀 도움이 되지 못했다.보상기준에서는 삶의 터전을 상실하게 된 주민과 양식면허권을 산 외지인에 대한 형평성조차 고려되지 못했다. 많은 보상금을 받은 사람은 대부분 양식면허권을 사두었던 외지인들이었다. 현지 주민이 뜨내기와 동일한 보상을 받거나 뜨내기가 주민보다 더 많은 보상을 받는 일도 비일비재했다.방조제 공사로 인한 해양환경 변화는 수산물 생산 감소를 가져왔고 수입이 줄게 된 어민들은 보상액에 대한 불만을 품고 새만금 간척사업 반대에 적극 나서게 됐다.행정기관 간의 협의 부족에 따른 공공갈등도 적지 않다.서울시 서초구는 구립 납골당을 건설하기 위해 10억원을 들여 충청북도 청주시에 있는 부지를 매입했다. 그러나 서초구는 청주시의 승인을 받지 못해 사업을 중단했다. 서초구는 청주시와 아무런 협의도 없이 혐오시설을 설치하려다 불필요한 갈등만 유발한 것이다. 이 밖에 대화와 타협보다 투쟁과 저항을 선호하는 구시대적 시민의식이 갈등 해결의 걸림돌이 되기도 한다.대한상공회의소의 한 관계자는 “한 대형국책사업에서 어떤 시민단체가 자신들과 입장이 다른 지역주민들을 매국노로 몰아가는 동시에 동조하는 주민을 선동, 대정부 투쟁에 끌어들여 갈등을 증폭시켰다”고 지적했다.특별기획취재팀국민 10명중 9명 "사회 갈등 심각"경제·인문硏 설문 결과국민 10명 중 9명은 한국 사회의 갈등이 심각한 수준이라고 생각하는 것으로 나타났다. 또 국민의 72%는 집단 간 갈등이 사회적 비용을 유발해 사회발전을 저해한다고 인식하는 것으로 조사됐다.이 같은 사실은 한국여성개발원, 한국행정연구원 등 7개 민관 연구기관의 공동연구모임인 ‘경제·인문사회연구회’가 지난해 9월 15∼30일 전국 20세 이상 남녀 1000명을 대상으로 조사한 결과에서 밝혀졌다.‘현재 우리 사회의 갈등이 매우 심각한 수준’이라는 응답은 37.5%, ‘심각한 수준’이라는 응답은 54.4%로 각각 나타나 전체 응답자의 91.9%가 우리 사회의 갈등을 심각한 수준으로 인식하는 것으로 조사됐다. 우리 사회에 존재하는 갈등은 공공갈등, 계층갈등, 지역갈등, 노사갈등, 환경갈등, 교육갈등, 성별(남녀) 갈등 등으로 분류된다. 국민의 68.1%는 우리 사회의 갈등 수준이 10년 전에 비해 심각해졌다고 응답했다. 한국 사회의 갈등수준이 10년 전과 비교했을 때 ‘약간 심각해졌다’와 ‘매우 심각해졌다’는 응답이 각각 40.1%와 28.0%로 나타났다.