‘국가기록을 방치하는 나라.’ 중요한 공공기록이 국가의 무관심과 일부 특권층의 조직적 폐기 등으로 인해 사라지고 있다. 역사의 흔적이 지워지는 것이다. 기록과 역사의 중요성에 대한 인식이 부족하고, 기준도 불명확한 탓이다. 그러나 누구도 책임지지 않는다. 이에 세계일보는 정부의 기록 작성 및 보관, 폐기에 이르는 전과정을 정밀추적해 시리즈(9회)로 연재한다. 편집자주국가 기록 관리에 큰 구멍이 나 있다.최규하 전 대통령의 취임사(1979년), 노태우 전 대통령의 ‘6·29 선언문’(87년), 김영삼 전 대통령의 쌀 개방 대국민 사과문(93년) 등 통치사료 상당수가 흔적을 찾을 수 없다. 또 청와대 앞길 및 인왕산 개방과 아시아나 항공기 해남 추락사고(〃), 법관 200명이 대법원 전면개편 서명운동을 벌인 사법파동(88년) 등 정책·사건 기록문서도 남아 있지 않다. 세계일보가 1950년부터 1993년까지 주요 역사·정책·사건과 대통령 통치 관련기록 150건을 선정, 국가기록원(옛 정부기록보존소)을 통해 보존 실태를 조사한 결과 106건(70%)은 기안과 결재, 집행문서(사건보고서 포함)가 없는 것으로 밝혀졌다. 106건 중 70건은 아예 기록이 존재하지 않았고, 36건은 국무회의록에 짧게 언급되거나 국무회의 안건 목록 또는 관계법령철 등에 제목만 남아 있었다.역사 기록인 경우 ‘6·29 선언문’과 ‘국가보위비상대책위원회’ 신설(80년) 등 표본 35개 중 12개는 기록 자체가 없었다. 정책 기록은 45건 중 ▲서울평화상 제정(89년) ▲연좌제 폐지(80년) ▲모스크바올림픽 불참(〃) 등 18건의 흔적이 없었다.사건 기록은 국가정보원, 검찰·경찰청에서 이관하지 않은 것이 대다수였다. 이런 탓에 40개 표본 중 기록이 없는 것이 26개에 달했다. 대표적인 사례로 ▲판문점 도끼만행 사건(76년) ▲김대중 전 대통령 피랍사건(73년) ▲정인숙양 피살사건(70년) 등이 꼽혔다.대통령 관련기록은 30건 중 14건이 없었다. ▲노 전 대통령과 고르바초프 소련 대통령의 정상회담(90년) ▲박정희 전 대통령과 존슨 미국 대통령의 공동성명서(67년) 등도 없었다. 49년 정부 수립 직후 정부 처무 규정에 따라 대통령과 국무총리 재가문서는 영구기록으로 지정해 보관토록 규정했으나, 지켜진 경우는 거의 없었다. 과거 권위주의 정권이 기록을 보존해 공개할 만한 역사적 정통성을 갖지 못했고, 문서 보존 인식도 부족했기 때문이다. 반면 외국은 대통령 전화통화 기록과 이메일 내용까지 보존된다. 명지대 기록관리학과 김익한 교수는 “대통령들이 기록물을 사유화했고 정치보복을 당하지 않기 위해 통치·정책 기록을 폐기한 탓”이라고 분석했다.특별기획취재팀=채희창·박병진·주춘렬·김형구·이우승기자/specials@segye.com<150건 어떻게 선정했나>세계일보 취재팀은 주요 사건 연감(年鑑)과 일지를 포함, 매년 언론사가 선정하는 10대 뉴스를 일일이 대조해 1950∼93년의 주요 정책과 대형 사건·사고 150건을 선정해 국가기록원에 보존 여부를 의뢰했다.국가기록원의 직원 3명이 4일 동안 확인작업을 벌였다. 보존서류 목록에 해당 기록이 있는지를 검색했고 담당 부처가 그해 생산한 문서목록과 다시 대조하는 방식으로 확인했다. 취재팀은 대외관계나 외교문서는 국가정보원과 외교통상부 등에 보관됐을 가능성이 높다고 보고 이들 기관을 상대로 별도의 확인작업을 거쳤다.

<박준영 전남지사 성적은>박준영 전남지사의 공약 이행률은 6%(3개)로 광역단체장 16명 중 최하위였다. 박 지사 측은 지난 2004년 6월 재·보선에서 당선돼 다른 단체장에 비해 재임기간이 짧아 대부분의 공약(32개, 64%)이 ‘추진중’ 단계에 머물렀다며 아쉬움을 토로했다.박 지사의 공약은 산하 지자체들과의 협력사업이 많다는 점이 특징이다. 전남도청과 각 시·군청이 협력해 해당 지역의 특성에 맞는 산업시설이나 관광자원을 개발하는 ‘전남도청+시·군·구’ 결합형 사업들이 공약의 주류를 이뤘다. 나주 한방과학산업단지 조성과 담양 대나무 바이오숲 추진, 고흥 우주항공복합센터 조성, 장흥 정남진 관광명소사업, 강진 병영성 복원사업 조기추진, 해남 해양생물산업 유치, 진도 민족예술촌 조성, 무안 국제한방요양원 유치, 곡성 섬진강권 시네타운 조성 등이 대표적인 사례라고 할 수 있다. 박 지사측은 이들 사업들이 모두 각 지자체의 적극적인 협조 하에 발빠르게 추진되고 있지만 임기가 짧은 탓에 임기 내 완료단계까지는 가지 못했다고 설명했다.박 지사는 전남지역 도로 및 철도망 확장공약에도 나름대로 힘을 쏟았다. 하지만 순천∼광양간 고속도로 조기건설과 보성 서남해안 일주국도 77호선 조기건설, 장성∼고창간 고속도로 건설, 광주∼완도간 고속도로 건설, 전라선 복선화사업 등의 공약은 ‘추진중’으로 분류됐다. 특히 고속도로 ‘조기건설’ 공약들은 중앙정부와 고속도로공사 등의 협조를 얻어야 하기 때문에 앞으로도 상당 기간이 걸릴 것으로 분석됐다.임기내 첫삽만 뜨고 완공은 후임 지사의 몫으로 남겨진 공약들도 많았다. 세계박람회 유치와 농산물 현지가공유통회사 설립, 친환경농산물 수도권종합유통센터 건립 등은 빨라야 2008년∼2012년 사이 결실을 맺을 것으로 보인다.처음부터 타당성, 실현 가능성에 대한 면밀한 검토 없이 추진했다가 유야무야된 공약도 있다. 살아 있는 전직 대통령의 기념관(김대중 기념관)을 짓겠다고 했지만 김 전 대통령의 만류로 무산됐고, 경비행기와 수상택시 도입 공약도 안정성과 경제성을 충분히 고려하지 못한 탓에 진전이 없다.한편 지난 23일자 보도에서 부진·보류로 평가됐던 ‘사이버 남도문화체험관 구축’은 취재팀의 추가확인 결과, 기존 도청 홈페이지와 연계하는 식으로 형태를 바꿔 완료된 것으로 확인됐다.<강현욱 전북지사 성적은>강현욱 전북지사의 공약 이행률은 48%다. 지난해보다 20% 올랐지만 전체 순위는 9위에서 10위로 한 단계 떨어졌다. ‘전주∼김제공항∼서해안고속도로 건설’ ‘줄포∼순창간 4차로 건설’ 등 2015년까지 계속 추진 예정인 대규모 사업들이 공약에 포함돼 있기 때문이다.지난해 ‘추진 중’에서 올해 ‘완료’로 바뀐 공약들은 ‘시군 노인복지센터 건립’ ‘노인일거리 제공 공동작업장 건립’ ‘민간사회복지관 건립’ 등 비교적 ‘추진 난이도’가 낮은 것들이다. 반면 강 지사가 “산업구조 고도화를 위해 우선순위로 추진하겠다”고 밝힌 ‘전주 기계산업 리서치센터 건립’ ‘자동차부품산업 혁신센터 건립’ 등은 여전히 진행 중이다.기계산업 리서치센터의 경우 이미 2004년 11월 완공돼 7개의 입주업체가 선정됐고, 자동차부품산업 혁신센터 역시 2005년 5월 공장동 선준공을 마친 뒤 47개 기업을 유치하는 등 ‘정상적으로 추진’되고 있는 상태나 이들 사업의 완료 시점은 처음부터 강 지사의 현 임기를 넘는 2007년 12월로 계획됐다. 애초 재선을 염두에 둔 공약인 셈이다.강 지사는 이외에도 중앙의 발전전략에서 탈피해 “강점으로 내세울 수 있는 분야부터 집중 투자하겠다”는 입장을 밝혔다. 그러나 이같은 취지로 내세운 ‘군산 자유무역지역의 경제특구 지정’은 중앙정부의 협조·승인을 필요로 하는 사업으로 정부가 계속 난색을 표해 답보상태다. 또 ‘외자기업 유치’를 위해 투자기업 재투자 유도, 현금보상제 등 인센티브 시행 등을 계획했음에도 실적은 목표액(3억 달러)의 3분의 1 수준에 머물렀다.강 지사 공약의 특징 중 하나는 지역민을 의식한 농촌경제 발전 공약이 많다는 점. ‘청정농산물 테마파크 조성’ 사업은 당초 계획한 6개소 중 5개 지역(군산, 완주, 진안, 고창, 무주)이 완료됐고, 남원시 이백면 산남마을을 조성 중이다. ‘농업 관련종사자 인센티브 제공’ 사업으로는 도농업기술원 농촌생활자원과 신설, 농업 지도직공무원 인사교류 협력 체결, 농촌 PC 1806대 지원, 농촌출신 자녀 2만5376명에 학자금 지원, 농가도우미 제도 확대 등을 추진했다.<박광태 광주시장 성적은>지난해 36%의 공약 이행률을 기록했던 박광태 광주시장은 올해 68%의 이행률을 보였다. 16개 광역단체장 순위에서도 지난해 5위에서 두 계단 상승한 3위를 차지했다.박 시장은 지난 지방선거에서 낙후된 광주 지역의 산업기반을 육성하겠다는 공약들을 많이 제시했는데, 이번 공약 점검에서 그 상당수가 이행 완료된 것으로 평가됐다. 그러나 일부 공약은 장기간의 공사와 대규모 예산이 필요한 사업이어서 임기내 완료가 어려운 것으로 분석됐다.완성차 기업의 승용차 라인을 광주에 유치하겠다는 공약은 기아 스포티지 라인과 UN 라인을 유치함으로써 2002년 18만대에 머물었던 차량 생산량을 지난해에만 35만대로 늘렸다. 또 기아차 협력업체 광주 이전 공약과 관련, 세명이엔지 등 12개 중소부품업체를 유치해 지역경기 부양에 일조했다는 평가를 받는다. 박 시장은 3400여평의 벤처지원센터 시설에 영세상공인과 벤처업체의 입주를 독려하기 위해 올해까지 3000억원의 입주보증금을 지원할 예정이다.이와 함께 광주 테크노파크에 차세대 첨단소재인 ‘반도체 광원’(LED) 시험생산시설 1260평을 조성했으며, 문화산업 진흥을 위해 영상문화관과 문화컨텐츠 테마타운 기능을 갖춘 ‘광주 영상복합 센터’를 건립했다.그러나 박 시장의 공약중 환경정비와 관련된 장기 공약들은 대부분 ‘추진중’ 단계에 머물렀다. 광주천 자연환경 복원사업의 경우 하천 1.3㎞를 정비하고, 3.5㎞의 송수관을 부설했지만 아직도 완료되기 위해선 상당 기간의 추가 정비작업이 필요하다는 지적이다. 태양에너지를 이용한 첨단도시인 ‘솔라시티’를 건설하겠다는 공약도 태양에너지 도시 건설을 위한 조례를 제정하는 등 법적 준비를 갖춰 가고 있지만 완료까지는 적지 않은 시간이 필요할 것으로 분석됐다.시를 관통해 흐르는 영산강과 황룡강의 홍수 피해를 예방하기 위해 지난 2001년부터 국비 541억원, 시비 469억원 등 모두 1010억원의 사업비를 투입한 치수 대책사업은 빨라야 2007년쯤 마무리될 것으로 전망된다. 도심철도 폐선부지를 푸른 길 공원으로 조성하겠다는 공약도 그간 4.8㎞ 구간을 조성했지만 아직 3.2㎞ 정도 남아 있다. ‘국제대학·국제고 설립’ 공약은 2002년 지방선거 정책공약 비교분석집 등에 실려 있으나 광주시측은 “그런 공약은 처음 들어봤다”고 밝혀 공약 인수인계 절차에 허점을 드러냈다.<조해녕 대구시장 성적은>조해녕 대구시장의 공약이행 점검 성적표는 이행률 33.3%로 비교적 낮은 편이다. 16개 시도 중 14위인 대구시의 공약이행률은 지난해(30%)에서 거의 오르지 않았다. 오히려 절반(50%)을 차지하고 있던 ‘추진 중’인 사업들 중 일부가 ‘보류 및 부진’으로 후퇴하면서 올해 추진 중인 사업은 36.7%로 줄었다.지난 2002년 ‘문화의 향기 살아나는 도시 건설’이라는 모토를 내걸고 당선된 조 시장의 공약에는 문화 인프라 구축, 문화관광산업 육성과 관련된 사업들이 많다. 검증 가능한 공약으로 꼽은 30개 중 10개가 여기에 해당된다. 그러나 이중에 이행이 ‘완료’된 공약은 절반(5개)에 그쳤다.“지역의 얼과 혼을 전승·계승·발전시키겠다”며 약속한 ‘대구지역 향토사 연구’는 경북대에 관련 연구용역을 주고 책자를 발간, 초중고 대학에 배포하면서 완료됐다. ‘청소년 문화축제의 정기적 개최’도 어린이날이 있는 5월마다 매년 지켜지고 있다. ‘문화산업지원센터 설립’이나 ‘달성군 문화원 건립’ ‘대구 오페라하우스 건립’ 등도 잘 지켜진 공약들이다.그러나 ‘지역 위인기념관 설립’ ‘대구 시립미술관 건립’ 등 나머지 4건은 지난해에 이어 올해도 ‘추진 중’이다. 이 중 임기 내 마칠 것으로 보이는 공약은 수성구만 남겨 놓고 있는 ‘구 문화회관 건립’ 뿐이다. 올 11월쯤 개관을 예상하고 있는 ‘방자유기박물관 건립’이 추가 완료될 것으로 보이나 임기내 이행으로 보긴 어렵다.“시민의식을 고취시키고 대구 정신을 고양하겠다”며 약속한 ‘대구시민의례 전범 제정’은 ‘선진문화시민운동’으로 변경 추진 중이고, ‘지역위인기념관 설립’은 역사박물관 건립 이후로 아예 보류됐다.대구시 공약이 타시도에 비해 ‘보류’가 많은 이유는 시 차원에서 공약으로 관리하고 있지 않은 사업이 유난히 많은 탓이다. 대구시 관계자는 “선거 캠프에서 받은 대로 공약을 관리하고 있을 뿐”이라고 설명했다. 선거전 유권자들에게 약속했던 공약들이 취임 이후 시측에 전달되는 과정에서 빠진 것이다. ‘부채관리특별위 운영’이나 ‘무쟁의 노조 누진포상금제 실시’, ‘전자상거래 조기도입’, ‘외국인 전용공단 유치’, ‘시민협의체 구성’ 등이 그렇다. 그외 ‘경산∼하양 순환선 건설’이나 ‘경부운하 건설’ 등 대구시장의 권한을 벗어나는 공약들도 이행이 안 됐다.<이의근 경북도지사 성적은>3선 이의근 경북도지사의 올해 공약이행률은 64%로 지난해 26%에 비해 상당히 높아졌다. 16개 시도별 순위도 11위에서 4위로 껑충 뛰어올랐다. 이는 총 50개 공약 중 20개가 지난해 ‘추진중’이었다가 올해 ‘완료’가 된 때문이다.도정 목표를 ‘경제제일 도정’으로 표방한 만큼 경제활성화 공약들이 이행률 상승의 견인차 역할을 했다. 대부분 어려운 농어업과 중소기업의 활로를 모색하기 위해 수출경쟁력 향상과 산업구조 고도화에 역점을 둔 것들이다. ‘중소기업종합지원센터 운영’ ‘취업박람회 개최’ ‘경북세계농업한마당 행사 개최’는 지난해 검증 당시에 이미 완료된 사업들. 이어 ‘무역아카데미 운영’ ‘경북신용보증재단 운영’ ‘경북 바이오생물산업연구원 설치’ 등이 추가로 완료된 점은 이 지사의 이같은 의지가 반영됐다는 분석이다. 특히 지난해 일본 도레이사와 아사히글라스, 독일의 ZF렘페드코리아 등을 구미공단에 유치하면서 ‘외국인기업 전용단지 지정’이란 약속도 지켰다.지역민의 생활환경 개선과 관련된 공약들도 이행률을 높이는 데 상당한 역할을 했다. ‘쓰레기 위생매립장 건설’ ‘중대형 쓰레기소각장 설치’ ‘재활용 선별장 설치’ ‘무공해 천연가스 자동차 보급’ ‘환경친화마을 지정 육성’ 등이 무더기로 완료됐다. 그러나 당초 경제 파급효과가 상당할 것으로 기대됐던 ‘동해중부선 등 신철도망 건설’과 ‘대구지하철 경북지역 연장’ ‘포항 영일만 신항 자유무역지역 지정’은 여전히 ‘추진 중’이나 진척 상황이 상당히 느리다. 경북도 측은 “장기 계속사업에 대해선 임기 후에도 지속 추진하겠다”고 밝혔으나 후임 도지사의 의지에 따라 이같은 정책은 변경·무산될 수 있다는 점에서 임기내 공약 이행의 중요성이 있다.고 박정희 전 대통령 때 계획됐으나 97년 외환위기로 백지화됐다가 다시 추진을 시작한 ‘울릉 경비행장 건설’은 결국 경제적 타당성이 적어 무산 위기에 처했다. 정부예산 확보가 어려워 전망이 불투명하기 때문이다. 현실 가능성을 따져 보지 않은 대표적 공약으로 평가된다. ‘자동차 야영장 조성’도 관계부처인 문화관광부와 협의 중이라고 하나 예산 확보에 상당한 어려움을 겪고 있다.

정부의 싱크탱크가 허우적거리고 있다. 대통령 소속 국정과제위원회는 근시안적인 정책에 매몰돼 있고, 국책연구소는 연구보고서 질 하락으로 위상이 흔들리고 있다. 정부 ‘입맛에 맞춘’ 보고서를 양산하는 탓에 정책의 현실성을 떨어뜨린다는 비판이 거세다. 한미 자유무역협정(FTA), 전시작전통제권 논란 등이 대표적 사례다. 연구소 통폐합 등 대대적인 개혁이 필요한 이유다. 세계일보는 정부 싱크탱크가 국가의 비전과 정책 대안을 제대로 제시하는지 5회에 걸쳐 진단한다.[관련기사]연구 고작 3개월만에 국가 청사진 ''뚝딱''[관련기사]정책보고서, 어떻게 분석했나[관련기사]보고서도 정부 ''입맛대로''… 짜깁기 다반사[관련기사]용역보고서 정책반영률 6% 불과대통령 소속 국정과제위원회, 중앙 부처, 지자체 등에서 정책 개발을 위해 발주하는 정책 연구 보고서가 위원회 소속 위원이나 특정 국책연구소에 집중되는 ‘입맛대로 발주’ 현상이 심각한 것으로 드러났다. 주요 기관의 이 같은 보고서 편중은 ‘정책 편식’이란 부작용을 낳고 있다.특히 대통령에게 정책의 청사진을 제시하는 국정과제위는 정책 연구 대부분을 3개월짜리 단기 보고서에 의존하고, 위원회 소속 교수들에게 수의계약으로 용역을 몰아준 것으로 나타났다.이는 세계일보 특별기획취재팀이 ▲대통령 소속 국정과제위원회 및 자문기구 19곳 ▲중앙 부처 19곳 ▲광역 시도 지자체 16곳 ▲국회, 대법원, 기타 행정기관 11곳 등 65개 기관에 정보 공개를 청구해 입수한 6668건의 정책 연구 보고서를 분석한 결과다.국정과제위 소속 정책기획위원회는 2002년부터 지난해까지 용역을 준 정책 보고서 143건 중 79건(55%)을 소속 위원이 포함된 연구팀과 계약했다. 연구비는 총 29억여원이다.대통령직 인수위 전문위원을 지낸 김용일 한국해양대 교수(교육학)가 ‘12대 국정과제 추진 로드맵’ 등 7건(2억6100만원), 대통령 취임사 준비위원을 맡았던 김호기 연세대 교수(사회학)는 ‘참여정부 도전과 비전’ 등 6건(2억1700만원)을 각각 수주했다. 교육혁신위는 27건의 연구용역에서 김민남 경북대 교수(교육학)가 2003년 9월부터 1년 남짓 동안 무려 6건(1억1200만원)의 책임 연구자였다.또한 국정과제위가 2002년 이후 최근까지 발주한 456건의 평균 연구기간은 3.2개월에 불과해 중앙 부처(5.4개월)와 지자체(7.2개월)에 비해 짧았다.아울러 2003∼05년 국정과제위가 연구용역을 준 341건 중 96.2%(328건)가 수의계약이었다. 정책기획위(90건), 동북아시대위(32건), 교육혁신위(15건) 등 8개 위원회는 100% 수의계약을 했다.이와 함께 재정경제부 등 19개 중앙 부처가 한국개발연구원(KDI) 등 23개 국책연구소에 발주한 비율은 30.2%로, 국정과제위(13.2%), 국회(4.9%)보다 훨씬 높았다. 2002년 이후 정책 연구 347건을 발주한 재경부는 산하 연구기관이던 KDI(48건)와 대외경제정책연구원(56건), 조세연구원(12건) 등에 116건(33.4%)을 집중 발주했다. 노동부는 378건 중 78건(20.6%)을 노동연구원에 몰아줬다.서울시는 2002년부터 최근까지 발주한 157건 중 122건(77.7%)을 산하 연구기관인 서울시정개발연구원에 몰아줬고, 부산시는 130건 중 54건(41.5%)을 부산개발연구원에 발주했다. 한성대 이창원 교수(행정학과)는 “정책 연구 기획·수립 단계서부터 다양한 이념에 바탕을 둔 의견을 폭넓게 수렴해야 한다”며 “연구과제가 일부 인사에게 집중되니까 참여정부의 정책 빈곤과 편식 현상이 드러나는 것”이라고 지적했다.특별기획취재팀=채희창(팀장)·김형구·우한울·나기천 기자 tamsa@segye.com

“미국 정부가 자동차 협상을 한다고 치자. 정부 관계자들은 협상 테이블에 앉기 전 상무부 담당자들을 불러 견해를 묻는다. 이에 앞서 상무부 담당자들은 자동차 단체 같은 이익단체들의 의견을 청취한다. 자동차 단체는 소비자 모임이나 공장장 모임 등에 사전 의견을 묻는다. 미국 정부의 협상전략은 정부 마음대로 정하는 게 아니라 이런 ‘내부 협상 과정’을 통해 만들어진다.”김기홍 부산대 교수(경제학과)는 대외협상에 나서는 정부가 국민 의견을 어떻게 청취해야 하는지 미국에 빗대 설명했다. 그는 “우리나라 공청회는 정부의 입장을 알리는 자리에 불과하다”며 “설득하기 위한 것이 아니라 민의를 아래로부터 수렴하는 시스템, 그리고 이를 협상전략에 반영하는 제도가 절실하다”고 말했다. ◆제대로 된 공청회가 협상강국의 첫걸음=무엇보다 협상은 상대국과의 교섭만큼이나 내부 갈등 조정이 필요하므로 민간의 정보와 의견을 모으는 절차가 중요하다. 그러나 정부가 그동안 협상 과정에서 개최해온 공청회·간담회 등은 주로 사후 설득 수단일 뿐 참여 채널은 막혀 있다는 사실이 취재 결과 밝혀졌다. 이는 정부의 뿌리 깊은 비밀주의 의식과 관행에서 야기되고 있다는 시각이 많다. 이병천 강원대 교수는 “의견수렴 절차가 마련돼 있지만 제대로 안 되고 있다”며 “대외협상도 투명성과 책임성, 일관성이 있어야 한다”고 지적했다.절차 규정의 현주소도 이와 무관치 않다. 헌법은 외국과 맺는 조약의 체결·비준권자, 국회 동의권의 범위와 효력, 국무회의 심의 절차 등을 규정하고 있지만, 이를 구체화하는 법령은 전무하다. 현재로선 여론의 반대로 국회 비준에서 극심한 진통을 겪었던 한·칠레 자유무역협정(FTA) 협상을 ‘교훈’삼아 2004년 6월에 제정된 ‘FTA 체결절차 규정’이 유일하다. 이마저도 법률이 아닌 대통령 훈령이어서 법적 구속력이 없다보니 ‘요식행위’ 수준에 그친다는 지적이 많다. 지난해 한미 FTA 협상 공식출범 선언(2월 3일) 하루 직전에 개최돼 파행을 겪었던 한미 FTA 공청회가 대표적 예로 꼽힌다. ◆국회 스스로 ‘참여마당’으로 거듭나야=이 때문에 통상절차법 제정 목소리가 힘을 얻고 있다. 최소한 국민 다수의 이익이 걸린 통상협상만큼은 민간 참여 절차를 법적으로 보장하고 국회의 참여 폭도 넓히자는 게 핵심이다. 현재 국회에는 송영길·이상경 열린우리당의원, 권영길 민주노동당 의원이 발의한 3건의 법안이 계류 중이다. 이 법안들은 이달 임시국회에서 논의될 전망이지만 국회 권한 범위 등에서 견해차가 커 전망이 그리 밝지 않다. 권영길, 이상경 법안은 정부의 국회 보고의무 등 국회의 견제 기능을 보완한 반면, 송영길 법안은 정부 교섭 권한을 분명히 하면서 오히려 국회의 협상비밀 엄수 의무 및 처벌 규정을 마련한 것이 대조적이다. 그러나 통상절차법이 의회의 과도한 ‘참견’을 불러와 행정부의 협상권을 제한할 수 있다는 우려도 만만치 않다. 의회가 ‘한 건 터트리기’ 태도에서 벗어나 전문성을 바탕으로 건설적인 비판 기능에 충실한다면 지금도 충분히 견제가 가능하다는 얘기다.의회가 국민의 대표기관으로서 시민사회 각 영역의 요구 사항들을 모으는 창구 역할을 제대로 해야 한다는 뼈아픈 지적도 있다. 박병옥 경실련 사무총장은 “미국 등 외국의 의회는 각계 의견을 조정하고 민간이 참여하는 가장 큰 통로 역할을 한다”며 “의회가 나서서 민간의 참여 폭을 늘리는 구체적 방안을 마련해야 할 것”이라고 조언했다.특별기획취재팀 special2@segye.com'국제협력' 인력 운용 어떻게‘이제 더 늦기 전에 통상·국제 분야 인력 운용과 조직의 새 틀을 짜야 한다.’취재팀이 많은 전문가들에게 자문한 결과, 공직사회에 만연한 순환보직 관행이 사라지지 않는 한 협상강국의 꿈은 실현되기 힘들다는 결론이 나왔다.또 출범 10년째를 맞이한 통상교섭본부도 보다 전문화된 기구로 재편돼야 한다는 지적도 많았다.남궁근 서울산업대 교수(행정학)는 “외교관은 물론이고 모든 부처의 국제협력 부서 또한 특별히 전문성을 요하는 보직”이라며 “그러나 국제 분야가 공무원들이 선호하는 자리가 아니어서 인력 양성에도 큰 어려움을 겪어 왔다”고 진단했다. 이에 따라 국제협력 분야는 ‘부처간 협조 및 협상 최종안’에 대한 기여도를 인사고과에 반영하는 방식으로 인센티브를 줘야 한다고 지적한다.협상 교육에 적극 투자해야 한다는 목소리도 높다. 미국은 외교관이 되려면 보스턴 터프츠대학의 ‘플레처 스쿨(Fletcher School)’ 2년 과정을 거쳐야 한다. 펜실베이니아주립대 ‘와튼 스쿨(Wharton School)’은 다른 나라의 많은 예비 외교관들이 해당 과정을 이수하는 것으로 유명하다. 박경배 중앙공무원교육원 국제교육협력관은 “협상처럼 고도의 전문가가 필요한 분야에서는 인재 육성에 충분한 시간과 기회가 필요하다”며 “현안 해결에 바쁜 각 부처의 현실도 이해되지만, 결국 사람은 장기 안목에서 봐야 한다”고 말했다.정부의 통상교섭 체제를 둘러싼 논란도 뜨겁다. 무엇보다 통상교섭본부가 1998년 출범한 이후 10년이 지나도록 대외협상력에서 별반 나아지지 않고 있다는 점이다. 외부 교섭은 외교부(통교본)가 하고, 내부 조정은 재정경제부(대외경제장관회의)가 하는 현재의 구조로는 부처 갈등 해결이 어려워 오히려 협상력을 떨어뜨리고 있다는 지적이다.일각에서는 미 무역대표부(USTR)와 같은 수준으로 통교본의 조정력을 격상시켜야 한다는 주장이 나온다. 최병일 이화여대 교수(국제대학원)는 “정부 내부의 조정이 원활해지려면 대통령이 힘을 실어주든가, 조정 위치에 있는 사람에게 카리스마가 있어야 한다”고 말했다. 즉, 통교본이 대통력 직속의 별도 조직으로 재편돼 강력한 리더십을 발휘할 수 있는 위치에 있어야 한다는 것이다.특별기획취재팀

1997년 말 외환위기 이후 부실기업 매각협상에서 상대가 해외기업이면 국내 기업보다 20% 이상 싼값에 팔린 것으로 드러났다. 특히 대우자동차같이 규모가 큰 기업일수록 매각협상 성과가 더 나빴던 것으로 분석됐다.이 같은 사실은 2005년 6월 한국자산관리공사의 최창환 박사가 쓴 박사 학위(동국대) 논문에서 밝혀졌다. 이 논문은 정부의 대외 협상력 부재가 국부 유출에 얼마나 직접적으로 연관돼 있는지 구체적인 수치로 설명하는 첫 연구 결과다.최 박사는 논문에서 1998년 말부터 2003년까지 각각 국내 기업과 외국 기업에 매각된 13개, 8개 업체를 대상으로 매수자의 최초 입찰금액(Bidding price)과 최종 합의금액(Final price)을 비교해 협상 성과를 도출했다.국내 기업에 매각된 13개 기업의 최종 합의금액은 4조796억원으로 최초 입찰금액(3조8204억원)보다 6.7% 상향 조정됐다. 반면 외국에서 사들인 8개 기업의 총 매각대금은 입찰금액(8조4323억원)보다 14.4%나 싼 7조2170억원이었다. 즉, 국내 매각보다 해외 매각 때 상대적으로 성과가 21.1%나 나빴던 것으로 분석됐다. 정부가 부실기업을 정리하면서 국내 기업을 대상으로는 판매가를 올려받는 ‘수완’을 발휘했지만, 외국을 상대로는 흥정하다 손해를 본 셈이다.대우자동차 입찰에서 2조4000억원을 써 냈던 GM은 18.5%나 낮은 1조9560억원에 인수했다. 비록 최종 매각대금이 지급되지 않아 결렬되긴 했지만, 마이크론 테크놀로지와의 하이닉스반도체 협상에서도 15%나 내린 가격에 양측 간 합의된 바 있다.외국 기업 앞에서 쩔쩔매던 정부의 대외 협상력은 국내 기업을 상대할 때 오히려 ‘빛’을 발했다. 삼미특수강 매수에 나선 인천제철은 입찰금액(3791억원)보다 11.7% 더 비싼 4236억원에 최종 합의했다. 최 박사는 부실기업을 해외에 매각할 때 특히 협상 성과가 부진한 가장 큰 이유로 협상시한 공표를 꼽았다. 협상을 시작도 하기 전 시간 제한을 둠으로써 협상 테이블에서 스스로 약자를 자청한 것과 다름없다는 것이다. 그는 “협상에서 좋은 결과를 거두려면 철저한 준비는 물론, 협상 결렬 시 대안까지도 완벽히 마련하고 있어야 한다”며 “외환위기 이후 정부 여력이 최악이었겠지만, 무리한 성과주의가 결국 상당수 기업들을 헐값에 넘기게 된 것”이라고 분석했다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

“사람들은 공무원들이 경험도 없고 능력도 떨어져 싸게 팔았다고 합니다. 맞는 말입니다. 하지만 언제 우리가 은행을 팔아본 적이 있나요. ”‘세금 먹는 하마’로 불렸던 제일은행 매각협상에 줄곧 참여했던 한 실무자(이하 A씨)가 익명을 요구하면서 취재팀에게 했던 고백이자 반문이다. 그의 말처럼 매각협상팀은 부실은행 첫 매각이라는 난제를 안고 그야말로 안갯속을 헤맸다.#나침반 잃은 협상팀1998년 12월 정부는 뉴브리지캐피탈과 제일은행 매각 양해각서(MOU)를 체결했다. 국제통화기금(IMF)이 제일은행의 민영화를 요구한 지 1년 만에, 그리고 김대중 대통령이 그해 9월 매각지시를 내린 지 3개월 만이다. 일사천리로 진행되는 듯했지만 이듬해부터 협상팀은 수렁속에 빠져 들었다. 초기 협상을 주도했던 진동수 금융감독위원회 1심의관이 청와대로 떠난 뒤 남상덕 금감위 2심의관이 협상대표직을 맡았다. 이 즈음 청와대와 재경부, 금감위 사이에 불협화음이 커지기 시작했다. 당시 재경부 금융정책국장이었던 정건용 전 산업은행총재는 “IMF와 약속했더라도 그토록 나쁜 조건을 감수하면서까지 팔 필요는 없었다”며 “당시 이규성 경제부총리도 같은 의견을 가지고 있었다”고 말했다.금감위와 청와대 실무자 사이에도 협상을 바라보는 시각이 달랐다. 금감위에서는 (뉴브리지 측과) 대화 자체를 기피하며 협상에 소극적인 모습을 보였고, 청와대에서는 조기매각을 종용했다. 이 때문에 협상실무진은 방향을 잃어버렸다고 한다. “정말 괴로운 시간이었다. 윗 선에서 이견차를 조정했어야 하는데, 아무 가이드라인 없이 ‘협상해보라’고 하면, 이걸 해야하는 건지 하지 말아야 하는 건지 알 수가 없었다.”(A씨)당시 정부부처는 서로 엇갈린 견해만 표출하면서 협상의 ‘ABC’조차 무시했던 셈이다. 이 협상에 참여했던 다른 관계자도 “여러 부처와 이해당사자들이 서로 다른 입장을 갖고 있어 협상에 도움이 되지 않았다”라며 “적은 내부에 있더라”라고 말했다.#미국 정부 압력에 협상급류사정이 이렇다 보니 협상은 지지부진할 수밖에 없었다. 급기야 협상에 진척을 보이지 않자, 뉴브리지캐피탈 측에서 미 정부를 동원했다고 한다. “뉴브리지 측이 미 정부에 찔러서 청와대를 거쳐 역으로 압력이 내려오기도 했다. 문제가 정말 심각했다.”(A씨) 당시 외환위기 극복에 사활을 걸고 있던 청와대로서는 IMF나 미 정부의 압력을 이겨낼여력이 없었다. 결국 진 비서관이 청와대에서 ‘총대메기’를 자청하면서 협상은 급류를 타기 시작했다. 그러나 이미 주도권은 상대 측에 빼앗긴 상태였고, 막판에 몰린 정부는 뉴브리지캐피탈에 끌려다닐 수밖에 없었다. 남 전 심의관은 99년 12월 제일은행 매각에 정식 서명을 했지만, 협상 과정에서 제대로 역할을 하지 못했다고 한다. 제일은행매각협상은 우리 내부의 의사결정체계가 마비된 가운데 외부압력까지 더해지면서 파행을 거듭했던 것이다. #협상 결과에 나몰라라정부 측의 최종 매각 승인서에는 이헌재 금감위원장은 물론, 강봉균 부총리 겸 재정경제부 장관과 진념 기획예산처 장관이 사인했다. 그러나 한 명의 이름은 끝내 보이지 않았다. 이기호 청와대 전 경제수석이었다. “당시 이 수석은 ‘내가 사인할 자리에 있지 않다’는 이유를 대면서 끝내 서명을 거부했다. 진 비서관이 깊숙이 개입했었고 금감위도 항상 이 수석과 협의를 했는데, 말이 되지 않는다.”(A씨)매각 협상의 최대 독소 조항으로 꼽히는 풋백옵션(추후손실보전)은 어떻게 된 걸까. “가장 아쉬었던 건 매각시한이었다. IMF와 맺은 약속이라는 올가미가 씌워져 있었다. 당시에 제일은행을 원하던 기업은 뉴브리지밖에 없었다. 매각하지 않았다면 한국 신인도에 큰 문제가 생겼을 거다.”(A씨) 당시 제일은행이 부도났으면 29조원이 들어갔을 것이고, 이에 따라 매각은 불가피했다는 얘기다. 결국 우리 협상팀은 매각시한에 쫓겨 이 독소 조항이 불러올 후폭풍조차 가늠하지 못한 채 합의서에 서명할 수 밖에 없었다. 18조원의 공적자금 수혈을 야기했던 첫 번째 부실은행 매각협상은 숱한 우여곡절을 겪으며 한국 협상사에 또 하나의 ‘오점’으로 남았다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

총성 없는 통상협상 전쟁에서 농업은 언제나 한국의 ‘아킬레스건’이었다. 우리 농업은 대외 경쟁력이 처지는 탓에 미국 등 협상 상대국들의 집요한 개방 압력에 시달려왔다. 대내적으로도 정치논리와 국민정서에 민감할 수밖에 없는 특성 때문에 협상테이블에서 쉽사리 합의점에 도달하기 어려웠던 게 사실이다. 이에 따라 농업 관련 협상마다 인사 후폭풍이 몰아치고 이면합의 의혹도 불거졌다.전 정부 고위 관계자가 취재팀에게 들려준 일화다. 2004년 12월 허상만 당시 농림장관은 쌀 관세화 유예 협상(쌀 재협상) 최종 타결을 위해 미국을 방문해 앤 베너먼 농무장관과 만났다. 베너먼 장관은 한국 측 발등에 불이 떨어진 것을 이용해 쌀 이야기에 앞서 광우병으로 중단됐던 미국산 소고기 수입 재개를 요청했다.허 장관은 의례적인 표현으로 ‘최선을 다하겠다’고 했고, 미국 측은 허 장관의 의도와 상관없이 ‘소고기 수입 재개를 위해 노력하겠다’로 해석했다. 실제 2005년 2월 ‘한미 광우병 전문가 회의’가 열렸고, 미국산 소고기 재개 협상은 급물살을 탔다.최근 한미 자유무역협정(FTA) 협상에서도 동일한 일이 되풀이된다. 수입 소고기에서 발견된 뼛조각 문제로 한미 간 소고기 갈등이 불거지자, 미국 측은 대뜸 FTA와 소고기 시장 개방을 연계하는 전략을 구사했던 것. 웬디 커틀러 수석대표는 6차협상이 끝난 뒤 미국으로 돌아가 “한국 소고기 시장이 충분히 재개방되지 않으면 FTA는 있을 수 없다”고 으름장을 놓았다. 개방 압력의 지렛대가 쌀 재협상에서 FTA로 바뀌었을 뿐이다.이런 일은 협상 테이블에만 있는 게 아니다. 김성훈 상지대 총장은 농림장관 시절 농업 시장 수성 입장을 견지해왔는데, 자신이 번역한 책 때문에 반미주의자로 몰렸다고 한다. 1999년 2월쯤 리처드 피셔 미 국무역대표부(USTR) 부대표는 스티븐 보즈워스 주한 미대사와 함께 김 전 장관을 만나 “(당신이 반미주의자여서) ‘미국 통상정책의 기만성’이라는 책을 집필하지 않았느냐”고 따졌다. 김 전 장관은 서가에 꽂혀 있던 원서(James Bovard의 ‘The Fair Trade Fraud’)를 보여주며 “내 번역이 잘못됐느냐?”고 되물었다. 당황한 피셔 부대표 일행은 서둘러 자리를 떴다. 김 총장은 “미국은 때로는 상대방을 반미주의자로 몰아가면서 자기들에게 유리한 환경을 조성하려고 했다”고 말했다.농업협상은 어김없이 이면합의 의혹과 그에 따른 인사 칼바람을 동반했다. 93년 12월 우루과이라운드(UR) 협상이 마무리되고 김영삼 대통령은 ‘쌀’ 때문에 총리 2명을 경질했다. 죽어도 쌀 시장은 내주지 않겠다는 호언장담이 ‘허언(虛言)이 되자 청와대는 문민정부 초대 총리인 황인성씨를 희생양으로 삼았고, 후임 총리인 이회창씨도 127일 만에 불명예 퇴진시켰다. 허신행 당시 농림장관은 말할 것도 없었다.이 같은 상황은 10년 후에도 되풀이된다. 2002년 한중 마늘협상 이면합의 파문이 일자, 협상 당시 통상교섭본부장이었던 한덕수 청와대 경제수석과 서규용 농림부 차관이 옷을 벗었다.쌀 재협상이 타결된 2005년 1월 노무현 대통령은 허상만 농림장관을 경질했고, 국회는 이면합의 의혹에 대해 국정조사까지 벌였다. 협상 중 정부는 ‘쌀 외에 어떠한 다른 협상이나 합의가 없다’고 말했다. 그러나 중국에 쌀 외에 사과, 배 등 과일류의 검역 완화를 약속하는 등 협상 상대국 9개 나라 가운데 중 5개 나라와 이면합의를 했다는 의혹이 협상 타결 후 제기됐던 것. 노 대통령은 허 장관 경질 이유로 “농민들 반발을 달래는 과정이 필요한 것 같다”고 말했다. 재정 부담도 눈덩이처럼 커져갔다. 정부는 UR 협상 이후 10년간 농가에 102조원을 투입한 데 이어 쌀 재협상 때도 2014년까지 119조원을 지원하겠다고 약속했다.92년 대선의 최대 화두는 목전에 둔 쌀 시장 개방이었다. 모든 후보가 쌀 한 톨도 수입하지 않겠다는 공약을 내걸었다. 결과적으로 ‘공약(空約)’이 되고 말았다. 이런 현상은 2004년 총선에서도 되풀이된다. 농촌이 지역구인 의원들은 하나같이 쌀 의무수입량을 10년 전 기준인 4%대로 묶겠다고 약속했지만 협상 결과 8% 수입을 막지 못했다.정치논리가 농심을 멍들게 한 최대 사건은 마늘협상의 배경이 된 세이프가드(긴급고율관세 부과) 발동이 꼽힌다.2000년 총선을 앞둔 정치권에서 농민 표를 의식해 산자부에 세이프가드 발동 압력을 넣었던 것. 또 협상 타결 후 의무화된 중국산 마늘 1만t의 수입비용 630만달러 가운데 약 3분의 2를 국내 폴리에틸렌과 휴대전화 수출 업계가 부담토록 하는 ‘반시장경제적’ 조치를 했다. 정부는 이 협상으로 명분과 실리를 모두 잃고 말았다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

“문민정부 시절인 1994∼95년무렵 이미 자유무역협정(FTA) 추진 계획을 세웠습니다. 당시 미국 측에도 먼저 제의했었죠. 그런데 미국은 ‘한국은 아직 FTA에 대한 준비가 전혀 안 돼 있다’고 거절했죠.”정의용 열린우리당 의원(사진)은 “모멸감을 느꼈다”는 말로 당시의 소회를 대신했다. 1998∼2000년 외교통상부 통상교섭조정관을 지낸 정 의원은 99년 12월부터 2005년 5월까지 칠레와의 FTA 1∼3차 협상에서 수석대표를 맡았다. “(미국의 퇴짜를 맞은 뒤) 마침 칠레로부터 제안이 왔다. 칠레 경제는 우리에게 그다지 위협적이지 않다고 판단됐다. 칠레는 다수의 FTA를 통해 협상 능력이 탁월한 것으로 알려져 양자 협상에 대해 배울 게 많을 것 같았다. 어찌 보면 ‘연습게임’이었던 셈이다.”그래서 당시 칠레 대표단이 20여명이었던 데 비해 첫 FTA 협상에 임한 한국 대표단은 100여명에 이르렀다. 이과정에서 협정문 형식과 양자대화 방식에 이르기까지 협상전반에 걸쳐 많은 지식과 노하우를 축적했다고 한다. 첫 경험치고는 ‘그런 대로 괜찮다’는 평가를 받는 협상이지만, 우리 정부는 꽤 비싼 수업료를 지불해야 했다.농민의 격렬한 반대로 겪었던 내부 진통이 바로 그것이다. 당시 농림부도 칠레산 사과와 배를 자유무역 품목에서 제외해야 한다는 입장을 고수했다. 문제는 이러한 입장 차이를 두고 내부 조율이 쉽지 않았다는 점이다. “여러 분야에 걸친 포괄적 협상을 하게 되면 ‘다 양보하더라도 우리 분야만은 양보할 수 없다’는 게 모든 부처의 공통 주장이다. 부처 간 조율을 위한 장관급 회의에서도 결정이 안 나오는 경우가 허다한데, 청와대에서도 판단을 내리기가 부담되는 모양인지 다시 장관급으로 내려오는 게 대부분이다. 이렇게 하다가 결국 내부 결정이 안 된 상황에서 협상에 나가고, 그러다 보니 협상이 어려워진다.”칠레는 반대로 한국 공산품의 공세를 크게 우려했다. 이 때문에 정 의원은 마리오 마투스 칠레 대표의 간곡한 요청을 받아 직접 칠레 경제단체를 찾아 (FTA 체결이) ‘윈윈 게임이라는 점을 설득하기도 했다. 또 마투스 대표가 한국과의 FTA 체결을 발표한 뒤 칠레 대통령은 “이 사람(마투스)이 우리 국익을 신장시킨 영웅”이라고 한껏 치켜세우기까지 했다고 한다. 국회 비준 과정에서 극심한 산통을 겪었던 우리와는 대조되는 장면이다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com

◇한·불 외규장각 도서반환 협상에서 민간대표를 맡았던 한상진 서울대 교수가 지난달 29일 서울 시내 한 식당에서 취재팀과 만나 우여곡절이 많았던 협상과정을 이야기하고 있다. 김창길 기자“한·불 외규장각 도서반환 협상만큼 여론과 협상이 극심하게 어긋난 경우도 없다. 첫 단추부터 잘못 끼워진 탓이다.”국민의 정부 시절 한·불 외규장각 도서 반환 협상을 민간대표로서 이끌었던 한상진 서울대 교수는 협상의 패인을 이렇게 설명했다. 외규장각 협상은 프랑스와 합의에 이르고도 협상안이 국내 여론에 부딪혀 결국 무산됐다. 취재팀은 안식년차 중국에 체류하던 한 교수를 이메일로 접촉하던 중 잠시 귀국한다는 소식에 어렵사리 만났고, 두 차례 인터뷰를 통해 협상 당시 속사정을 들을 수 있었다. ‘잘못 끼워진 첫 단추’는 1993년 김영삼 대통령과 미테랑 대통령 간 한·불 정상회담으로 거슬러 올라간다. 양국 정상은 297권의 외규장각 도서 ‘교류와 대여’라는 원칙에 합의했다. 그러나 국내 여론은 이를 ‘반환’으로 받아들였다. 특히 초고속 열차(TGV) 판매라는 이권을 앞두고 방한한 미테랑 대통령이 책 한 권을 실제로 ‘반환’하면서 기대심리는 하늘을 찔렀다. 이후 98년까지 지속된 정부협상은 성과가 없었다. 정부는 ‘교류와 대여’ 원칙에 따라 고도서나 고동전 같은 품목을 제시했으나 프랑스는 그때마다 퇴짜를 놨다.그러던 중 98년 김대중 대통령이 시라크 대통령과 민간전문가 협상체제를 합의하면서 한 교수가 바통을 이어받았다. “(양국 정상 간 대화를 기록한) 비망록을 보면 ‘반환’이 아니라 ‘대여’라고 돼 있다. 그런데도 신문에는 ‘외규장각 도서 반환’이 대문짝만 하게 실렸다. 한번도 진실을 말할 수 없었다. 여론은 이미 ‘반환’을 기정사실화하고 있었던 게 내겐 가장 큰 어려움이었다.”당시 학계에서는 미테랑 대통령의 ‘약속’이 상호 대여냐 반환이냐를 놓고 해석이 엇갈렸다. 국회의원들도 비망록을 공개하라고 외교부를 압박했으나 외교부는 이를 끝내 기밀로 분류, 현재까지 공개하지 않고 있다. 그러나 지난 10여년간 외규장각 협상을 담당해온 임근형 외교부 구주국장은 “비망록에는 ‘교류와 대여’라고 명백히 나와 있다. 일방적 반환은 분명 아니다”고 밝혔다.모든 걸 돌려받을 수 없다고 판단한 한 교수는 목적을 ‘유일본 반환’에 뒀다. 프랑스가 가진 외규장각 도서 중 국내에 필사본이 없는 어람용 의궤(유일본)와 국내에 필사본이 있는 비어람용 의궤를 맞교환하는 방안을 제안했다.“무조건 반환을 받는 것은 당시나 지금이나 내 판단으로 불가능하다고 생각한다. 우리가 원소유권을 갖고 있는 문화재의 무조건 반환을 요구하는 국민 정서를 이해하지만, 협상을 통해 거기에 도달할 수 있는 방법을 찾기란 어려웠다. 내가 내린 판단은 유일본이었다.” 프랑스 측 민간대표인 자크 살루아와의 협상 분위기는 치열했다. 원소유국으로 약탈 문화재의 환수를 주장하는 한국의 정당성과 외규장각 도서 반환이 선례가 돼 루브르 박물관이 텅 비게 될 결과를 우려하는 프랑스의 방어논리가 팽팽히 맞섰다. “어려운 협상이었다. 협상장을 뛰쳐나가기도 했고, 책상을 치고 욕을 하며 싸우기도 했다. 그러다 시라크 대통령의 방한을 앞둔 3차 협상(2000년 7월 서울)에서 구두합의가 이뤄졌다. 아무런 결실 없이 돌아가기엔 살루아도 심리적 부담을 느꼈던 것 같다.”그러나 오후 2시에 서명하러 오기로 했던 살루아는 나타나지 않고 대신 전화가 걸려왔다. 더 이상 협상할 수 없다며 프랑스로 돌아간다는 거였다. 그로부터 두 달 뒤, 시라크 대통령의 방한 직전에 살루아는 전화를 통해 “모두 수용하겠다”며 입장을 선회했다. 이듬해 7월 파리에서 열린 4차협상에서 마련된 합의안은 그렇게 마련됐다. 한국으로 돌아온 한 교수 앞에는 ‘여론’이라는 최대 난제가 기다리고 있었다. 규장각을 비롯한 서울대 학계가 거세게 반대했다. 한 교수는 “언론에 뉴스보도는 물론 반대하는 교수들의 칼럼까지 실려 있었다. 칼럼을 썼던 그들도 (미테랑의 약속이) 무조건 반환이 아니라는 것은 알았다. 공개토론은 번번이 피하면서 양국 정상 간 합의를 부정하고 여론을 좇아 ‘그냥 가져와라’고만 했다”며 당시 반대를 주도한 일부 교수들에게 서운함을 감추지 않았다. 물론 외교부나 정부 부처를 통한 여론수렴 절차는 전무했다. 한 교수가 프랑스 지식인들을 초청해 토론회를 열어달라며 외교부 산하 한국교류재단에 명단을 제출하기도 했지만 정부는 꿈쩍도 않았다. “외교적 협상에 대해 내가 많이 들었던 이야기는 공청회를 열어서는 안 된다는 거였다. 협상은 비밀이기 때문에 어떻게 다 까발리냐는 것이다. 외교부 입장에서는 아마도 여론이 무조건 반환을 주장했기 때문에 공청회가 굉장한 부담이었을 것이다. 그러나 사실이 아니라는 것을 알았을 때, 외교부는 바로잡아야 했는데 이를 방기했다. 여론 따로, 협상 따로인 평행선이 그어질 수밖에 없었다.” 결국 여론의 거센 반대가 두려워 내부의견 수렴에 소홀했던 정부의 ‘무책임한 태도’가 화근으로 작용하면서 외규장각 도서는 100여년이 지난 지금도 돌아오지 못하고 있다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com◇서울대 한영우 명예교수가 펴낸 ‘조선왕실의궤’(왼쪽)에 실린 ‘명성황후 국상도감의궤’ 중 ‘왕비의 길’(오른쪽 위). 오른쪽 아래는 1759년 영조가 계비 정순황후를 맞이할 때 혼례절차를 기록한 ‘가례도감의궤’ 중 한 장면이다. 세계일보 자료사진1866년 병인양요때 프랑스 군인들에 의해 약탈당한 외규장각 도서는 조선시대 의궤를 말한다. 의궤(義軌)는 국왕 왕비 세자 책봉 등 국가의 각종 행사 준비과정과 의식절차 및 진행 등의 사실을 정리해 기록한 왕실 의례집으로 국왕이 친히 열람하는 어람용과 일반보관용인 ‘비어람용’으로 나뉜다. 프랑스 국립도서관에 보관 중인 의궤는 총 297권으로 대부분 ‘어람용’으로 알려져 있으며 이 중 국내에 필사본이 없는 것을 ‘유일본’이라고 한다.

◇2003년 4월부터 1년 반 동안 진행된 용산기지 이전 협상은 진보와 보수뿐 아니라 진보성향 내 강경파와 온건파 간 갈등으로 얼룩졌다. 사진은 미군기지 전경. 세계일보 자료사진취재팀은 대외협상력의 실상에 더 가까이 다가가기 위해 과거 국민적 관심사가 컸던 주요 협상의 주역들과 만났다. 협상주역이 전한 생생한 증언속에는 그동안 베일에 가려졌던 한국협상의 진실이 녹아 있었다. “용산기지 이전 협상은 애초부터 누구도 만족시킬 수 없었다. 미국은 미국대로, 우리 내부에서는 보수와 진보 가릴 것 없이 불만을 가질 수밖에 없었다.” 이 협상에 참여했던 한 인사가 용산기지 협상의 딜레마를 표현했던 말이다. 이 협상은 참여정부 초기시절 외교·국방라인이 친미·보수 일변도에서 진보성향으로 변화하는 격동기에 진행되면서 정부 안팎에서 숱한 갈등 양상이 빚어졌다. 취재팀은 익명을 요구한 이 협상 참여자의 증언을 토대로 이 협상의 큰 그림을 재구성해보았다. 협상팀은 2003년 4월 미국 측과 협상을 재개하자마자 큰 난관에 봉착했다. 13년 전 노태우정부가 체결했던 합의각서(MOA)와 양해각서(MOU)의 효력을 둘러싸고 양측 간 치열한 공방이 벌어졌던 것. 이 합의서는 90년대 초까지만 해도 냉전체제와 남북구도 대결 여파로 미국 쪽에 절대적으로 유리할 수밖에 없었다.“90년 합의서는 국회비준을 거치지 않아 국가 대 국가의 문서로 하기에는 하자가 많은 ‘미완성’의 문서였지. 그렇다고 국가 간 체결 문서다 보니 무시할 수는 없고….”양측은 수차례 협의를 거쳐 기존합의서를 반영한 ‘포괄협정’과 세부지침 내용을 담은 ‘이행약정’으로 나누는 절충안에 타협했다. “미국 쪽에는 90년대 초반과는 상황이 달라졌으니 조금 더 ‘모더나이즈한’(현대화된) 걸 만들어야 한다는 논리로 설득, 명분을 주었고 우리 쪽은 이행약정이라는 틀에서 새롭게 협상을 시작했다.” 이 절충안은 그러나 끊임없는 정부 부처 간 반목과 대립의 진원지로 전락하고 말았다. 그해 6월 외교통상부 북미국에서 90년 합의서 이행을 위한 법적 자문을 의뢰하자 조약국에서 ‘90년 합의서가 위헌이자 위법이며, 이 협정의 법적 유효성을 인정하는 시도는 부적절하다’고 답변했다. 이어 11월 초에는 청와대 민정수석실이 용산기지 평가회의를 열어 ‘미국에 지나치게 맹종적 자세로 일관, 당당하고 합리적 협상외교를 하지 못한 것 아니냐’며 협상팀 추궁에 나섰다. 이 회의에 참석했던 이정희 변호사는 “7월 들어 90년 합의서와 2003년 초안이 공개돼 용산기지 이전 협상이 큰 쟁점으로 떠올랐다”며 “당시 회의 협상단의 한 실무자가 ‘우리는 미군에 최대한 좋은 환경과 편안한 조건을 제공해야 한다’고 말해 큰 충격을 받았다”고 전했다.협상팀 관계자의 회고도 비슷하다.“진보적 시민단체가 당시 협상에 큰 영향을 줬고 외교부 조약국 등 정부 내부에도 비슷한 성향을 가진 인사가 적지 않았다. NGO 쪽에서 ‘협상팀이 국가 이익을 해치고 있다’ ‘미국 말만 들어준다’는 소리가 나오고 청와대에도 그쪽으로 통하는 이들이 많으니까 정보가 공유됐겠지. 대통령도 이 보고를 듣고 조사해보라고 했을 거다.”이후에도 내부 갈등이 갈수록 첨예한 양상을 보였다. 그해 11월부터 12월까지 외교부 북미국에서는 국가안전보장회의(NSC)를 공격하는 발언이 잇따랐고 이에 상응하는 인사조치도 강도를 더해갔다. 결국 윤영관 외교부 장관이 이듬해 1월 임기를 1년도 채우지 못한 채 중도 하차했다. “윤 장관이 경질된 것도 내부조정과 통제를 하지 못했기 때문이다. 나중에는 지네들(진보성향 내 강경파와 온건파)끼리 싸우더라고. 그러니까 장관까지 나간 거지. 반기문 장관이 들어선 후에야 외교부가 잠잠해졌지.”와중에 대통령에 대한 항명 논란까지 벌어졌다. 청와대 민정수석실은 직무감찰보고서에서 협상팀이 대통령에게 협상 배경과 90년 합의서의 문제점을 제대로 보고하지 않았다고 비판했다. 이에 대한 협상팀 관계자의 항변. “대통령이 모르는 중요한 결정은 있을 수 없다. 협상팀에는 NSC 인사가 반드시 참석하며 청와대에 보고하는 일이 핵심 업무다.” 이 같은 정부내 균열은 (참여정부의 외교·안보라인이) 진보색채로 짙어가는 과도기 상황과 무관하지 않다고 한다. “참여정부 초기에는 NGO와 정부가 같은 편이었다. 외교·통일·안보라인 쪽에서는 1∼2년 새 치열한 권력투쟁이 벌어졌다. 초기에는 외교부·국방부·통일부에서 친미성향 인사들의 저항이 많았지만 수없이 많은 인사조치로 (진보성향의 인사들이) 완전히 평정했다고 봐야 한다.” 협상 결과의 평가는 처해 있는 입장에 따라 극과 극이다. 진보성향의 관점에서 보면 용산기지 협상은 ‘밀실과 굴욕협상의 표본’으로 꼽힌다. 최재천 의원(무소속)은 “가장 큰 문제는 국가기밀을 이유로 밀실협상을 자행한 것”이라고 비판했다. 협상 당사자의 평가는 딴판이다. “이 협상은 대한민국이 만들어진 이후 가장 잘한 협상에 속한다. 용산기지 이전은 국민의 염원이며 반드시 해결해야 할 일 아닌가. 이 협상에서 한미동맹관계가 뒤틀린 건 없다. 북핵 협상이나 전시 작전통제권 협상으로 한미관계가 삐걱대고 있는 것과 비교해 보면 알 것 아닌가.”용산기지 협상은 처음부터 끝까지 가치와 이념 간 대립이라는 홍역을 치르며 2004년 10월 최종 서명이 이뤄졌다.특별기획취재팀=주춘렬·김귀수·박은주·김창덕 기자 special2@segye.com